浅谈道路交通中的事故认定
程超
我国每年发生的道路交通事故有数十万起，其中绝大多数案件要经过公安机关交警部门作出事故认定，无论是作为交通肇事追究责任人的刑事责任，还是作为民事案件处理道路交通事故赔偿纠纷，以及交警部门对违章责任人进行行政处罚的依据，公安机关作出的事故认定书都将起着至关重要的作用。然而，交通事故认定机制却一直为各方所质疑，司法实践中对交通事故认定的性质以及是否具有可诉性也未能形成统一的看法，即使《道路交通安全法》实施以来，对此质疑仍有增无减，笔者拟就肤浅的认识参加探讨，以求指正。
一、 与原《道路交通事故处理办法》相比，2004年5月1日实施的《道路交通安全法》对事故认定的几点变化。
1、《道路交通安全法》第七十三条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘查、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”该法删除了“责任”二字，即取消责任认定，改为事故认定，并将交通事故认定书明确界定为是处理交通事故的证据。体现了该法在道路交通事故处理机制和理念上的变化，也使交通事故的处理更加淡化了行政色彩。二是删除了“道路”二字。在该法施行前，交通事故分为道路交通事故和非道路交通事故，后者不属公安机关责任认定的范畴；而该法实施后，公安机关对道路以外的事故也要作出认定。
2、原《道路交通事故处理办法》第22条规定：“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤消的决定。”而《道路交通安全法》及其实施条例、公安部制订的《交通事故处理程序规定》都不再规定重新认定程序，也反映了公安机关职能的转变与重新定位。笔者认为，当事人在道路交通事故损害赔偿调解或者诉讼中，可以就交通事故认定书作为证据的真实性、合法性、关联性提出质疑，如果有其他证据证明交通事故认定书存在错误，调解机关或者法院可以不采用这种证据，因而也就没有必要申请对交通事故认定书的重新认定。
3、原《道路交通事故处理办法》第三十条规定“公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解，经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”该条将交警部门的调解作为民事诉讼的前置程序。而《道路交通安全法》第七十四条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”说明交警部门的调解不再是人民法院审理交通事故赔偿案件的必经前置程序。
4、《道路交通安全法》规定：“‘交通事故’是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”这不同于原《道路交通事故处理办法》第二条之规定：“本办法所称道路交通事故，是指车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违章行为过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。”新法将交通事故原因规定为过错（包括故意和过失，而不仅仅指过失）和意外，而原《道路交通事故处理办法》则仅仅规定“过失”一种情形。由于后者的这一规定，过去有人认为道路交通事故责任的归责原则是过错原则或仅仅是过错责任。因此民事法官往往过分看重交通事故认定，常常以交通事故认定中的责任认定作为判决当事人赔偿责任分担的依据。
5、公安部颁布的《交通事故处理程序规定》中还依据事故的种类分别出具两份名称不同的认定书：一种是按照简易程序处理而制作的“事故认定书”，一种是按照普通程序或一般程序处理而制作的“交通事故认定书”，其内容与格式有些不同。笔者以为，尽管可以按照交通安全法的规定适用不同的程序来处理交通事故，并根据两种程序的不同特点在内容上有所差别，但不宜对采用简易程序处理的交通事故只写明为“事故认定书”，以免引起误解—难道依据简易程序处理的道路交通事故就不是“交通事故”？
二、 交通事故认定的性质及是否具有可诉性
许多人认为交通事故认定是“具体行政行为”可能受到以下二方面的误导：一是原《道路交通事故处理办法》中规定了交通警察机关在处理交通事故时必须对事故作出交通责任认定，并由此推断其行为应属于（具体）行政行为；二是该交通事故责任认定会影响到当事人的权利或义务，因为交警将会依据该交通事故责任认定进行行政处罚，而且在民事诉讼中法院也会依据交通责任认定来确定当事人各方的责任。笔者以为交通事故认定并非是行政行为，不具有可诉性，理由如下：
（1）、交通事故认定书只是一种证据，没有强制力。新法已明确了交通事故认定书只是公安机关交管部门承办人对交通事故客观的记录和评估，是承办人履行职务，完成工作制作的文书，并不代表公安机关行政执法的意志。无论是在公安机关主持的调解阶段还是因当事人对损害赔偿有争议起诉到法院，对于交通事故认定书的使用，均与其他证据无异。在诉讼阶段，交通事故认定书的证据效力由审判人员决定，即审判人员依据证据采信规则，视具体案情事实、双方当事人质证、辩论情况，做出采信、不采信或部分采信的选择，最终交通事故认定书能否成为一份有效力的证据被采信，决定权在审判人员。因此，交通事故认定书不仅没有强制力，其效力也处于待定状态。
（2）、交通事故认定没有给当事人设定权利义务。具体行政行为的一个显著特征，就是设立、变更和消灭相对人的权利义务。对法院而言，交通事故认定书主要是对事实的认定以及事故成因的分析，是一个专业技术性的分析结果，这个认定书具有证据的效力，而不是进行赔偿的当然证据。即使在行政处罚案件中，交通事故认定书也只是行政处罚的依据，其本身并不能对当事人权利义务产生实际影响，只有依照交通事故认定作出了行政处罚，才能对当事人设定权利义务，这时自然可以提起行政诉讼，因此交通事故认定并不能够对当事人权利义务产生实际影响。由此可见，交通事故认定行为，并没有直接设立、变更和消灭相对人的权利义务。
（3）、交通事故认定书没有具体行政行为所具有的拘束力、执行力。行政行为的拘束力是指行政行为一经成立，不论合法与否，即具有被推定为合法而要求所有行政机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。由于交通事故认定并不产生实际的法律效果，对相对人来说也就没有可以实现的内容和必须服从乃至履行的义务。在当事人其后有可能提起的交通事故损害赔偿纠纷的民事诉讼中，交通事故认定并不具有法律效力，而只是证据的一种形式，在因涉嫌交通肇事罪而提起的刑事审判时亦是如此。交通事故认定书不具有可以实现的内容和必须履行的义务，当然也就不存在相对人履行或者不履行该义务，行政机关或者其他国家机关强制其履行的问题。
（4）从现有的法律规定来看，1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发了《关于处理交通事故案件有关问题的通知》中第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。”这也是人民法院一直以来对单就事故责任认定不服提起行政诉讼不予受理的主要法律依据。《道路交通安全法》实施后，关于对交通事故认定能否提起行政诉讼，司法界也有不同的看法。2005年1月5日，全国人大常委会法制工作委员会办公室针对湖南省人大常委员会法制工作委员会的请示明确指出：“公安机关交通管理部门制作交通事故认定书作为处理交通事故案件证据使用，不是具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服，可以向人民法院提起民事诉讼。”至此，关于交通事故认定是否是行政行为，是否具有可诉性有了一个比较权威的答复。
三、交通事故认定书是证据的一种—鉴定结论
（1）、道路交通事故责任认定是一项十分复杂、细致的工作，如责任认定过程中所涉及的路况安全工程鉴定、车况技术鉴定、痕迹鉴定、车速鉴定、法医鉴定、司法精神病学鉴定等一系列专业技术鉴定，都无不表明责任认定工作的技术性、复杂性和法律性等特征，在目前条件下只有公安机关交警部门有事故认定的经验和技术手段。因此，应由他们运用专门性知识，对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任进行检测、分析、判断后，出具结论性意见。
（2）、交通事故认定只是一种评价行为。交通事故认定与鉴定、评估一样，是以评估者的专业技术为基础，以居中者的身分，通过技术手段对事物作出客观公正的评价。在这个过程中，公安机关作为评价者是处于事件之外的。就评价行为而言，其评价行为与国家职能无关，如伤残鉴定由法医学会作出，物价评估由价格评估机构作出，这些学会和机构都与国家职能无直接联系，评价的资格来源于其掌握的技术和国家对其资质的认可，作出的评价结果只作为客观事物的反映，无须强制执行。因此，交通事故认定书是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与事故之间的因果关系，以及违章行为在事故中的作用所作出的鉴定结论。
（3）有人指出，鉴定结论应当允许申请重新鉴定，而《新交法》取消了对交通事故认定的重新认定，以此来证明交通事故认定书并非是鉴定结论。笔者以为，交警部门出具的交通事故认定书是根据之前的检验鉴定来做出的，而这个检验鉴定是有一次重验机会的。交警部门在接到检验鉴定结论后须在两日内将检验鉴定结论复印件交给当事人，如果当事人对检验鉴定结果不服，则要在接到检验鉴定结论复印件三日内提出重新检验、鉴定的申请，否则交通事故认定书一旦作出，交警部门是不作复议的。因此，当事人是可以通过申请对检验鉴定重新检验来达到事实上对鉴定结论的重新鉴定。
四、如何审查交通事故认定书
交通事故认定书作为处理交通事故的一种证据，应当具有证据的基本特征，即客观性、关联性和合法性，因此对交通事故认定书加以审查判断是证据使用的必然要求。在实践中，有个别交通管理人员因业务知识、实践经验限制，或接受贿赂、徇私舞弊等而作出了与实际不相符认定。作为公诉机关，在审查交通肇事案件中，必须改变过去完全依赖公安机关道路交通事故认定书来指控犯罪的做法，从观念上把道路交通事故认定书作为一种普通证据来看，以事实为依据，以道路交通法规为准绳，结合现场勘查笔录、事故现场图、询问笔录等原始材料，对其加以审查判断，看其认定是否合理合法。这样，一方面可以及时给当事人提供公正的救济；另一方面可以避免庭审过于被动。
（一） 程序上如何审查、判断
（1）、作出事故认定书的交警人员是否具有鉴定资格。依照有关法律规定，事故认定须由两名以上具有事故鉴定资格的交警人员共同作出，在审查事故认定书时要查看上面是否加盖两名交警人员的事故处理专用章。
（2）、是否保障了事故当事人的救济权利。现行的《道路交通安全法》取消了对事故认定不服可以申请重新认定的规定，但可以申请重新检验鉴定。如交警部门没有将检验鉴定结论复印件交给当事人，告知其享有的申请权利，无疑阻塞了当事人的救济渠道，使之处于不利地位。
（二）实体上如何审查、判断
（1）、事故认定书中认定的违章行为与所引用的交通法规是否一致。如笔者正在办理的犯罪嫌疑人张某交通肇事一案中，交警部门认为事故原因是张某避让措施不当，但在引用条款上引用的却是不准超速驾驶的规定，这样的认定书就很难让人信服。
（2）、对肇事逃逸等加重情节的认定是否正确。如笔者承办的李某交通肇事一案，公安机关认为无论犯罪嫌疑人肇事时是否知道撞到人，只要离开现场就是逃逸。笔者认为逃逸是主客观相一致的法律评价，不仅要有离开现场的客观行为，还要有明知撞到人为了逃避法律追究肆意逃离的主观故意。就现有证据而言不能反映犯罪嫌疑人的这种主观故意，将该案退回公安机关补查，后交警部门取消对犯罪嫌疑人肇事逃逸情节的认定。
（3）、公安机关作出的责任划分是否正确。现实中有些购买第三者责任险的肇事司机，为了能向保险公司多索取保险赔款，明明只应负同等责任、次要责任，却主动向交警部门要求承担主要责任甚至全部责任，对他们来说，反正以后也不准备开车，被吊销驾驶证也无所谓，即使被追究刑事责任也是缓刑，反而是能多争取保险赔款更为实际。
五、 现行交通事故认定机制和救济途径上的弊端及改革设想
交通事故认定作为一种证据，不能申请复议，也不能对其提起行政诉讼，只能在诉讼中由法院审查决定是否采信。但问题是仅通过这个途径，当事人的权利能得到保障吗？问题一：如前所述，交通事故认定书由法官在诉讼中审查，但是法官并非万能，他们或许是精通法律的专家，但他们并不是研究交通事故方面的专家，完全寄希望于不具有专业知识的法官来推翻交警部门作出的交通事故责任认定，这对保护当事人的合法权利来说，是无论如何也不够的；问题二：当事人在就赔偿问题提起民事诉讼的同时让当事人举证推翻交警部门的事故认定，对当事人来说是否公平？现场的勘验、检查，对证人的调查等方面的证据均掌握在交警部门手中，要求当事人自己去搜寻足够的相反证据来推翻作为国家机关的交警部门的责任认定，谈何容易？而且公安机关一旦认为构成刑事犯罪的话，该当事人可能被采取强制措施，并没有机会去收集证据更别说推翻交警部门的责任认定了，这对当事人来说是非常不公平的。问题三：如果经交警部门认定一方当事人负全部责任，也就不可能要求其他人赔偿，即其找不到适格被告，所以也无法就赔偿问题提起民事诉讼，更谈不上在提起民事诉讼的同时要求法院推翻交警部门的事故责任认定。在对方当事人提起诉讼之前，其责任一直处于不确定状态，而随着时间的推移，很多证据可能无法取得，被认定负全部责任的事故当事人要推翻事故责任认定变得越来越困难。问题四：交通肇事案件，只有到了法院审理阶段才能纠正错误的责任认定，对当事人来说救济是否及时？只要根据交警部门事故责任认定，责任人已构成交通肇事罪，其人身自由将受到公安机关的限制。即使责任人对该责任认定不服，也不能对该责任认定提起行政诉讼，只有在法院开庭审理时，由法院审查对公安机关所作出的责任认定不予采信，才能解除责任人的人身自由限制。这给事故责任人的权利救济太晚了，无法有效及时地保护当事人的人身权利。
笔者认为，交通事故认定作为一种特殊的技术鉴定，不能由一般鉴定机构作出，可以仿效法医学会对医疗事故的鉴定模式，成立独立于公安交警部门的交通事故鉴定委员会。具体方案设计如下：1、人员组成，鉴定委员会的成员由道路交通、城市管理和公安交通管理等部门具有专门知识的专家组成。2、机构设置。在各县、不设区的市、市辖区设立县级交通事故鉴定委员会，负责对交通事故的首次鉴定；在设区的市设立市交通事故鉴定委员会，负责对不服一般交通事故责任初次鉴定的再次鉴定以及对特大交通事故的首次鉴定；在各省、直辖市、自治区也设立省交通事故鉴定委员会，负责对特大交通事故的再次鉴定。3、作出交通事故责任认定以及重新认定的程序。公安交警部门认为需要进行交通事故责任认定的案件一律提交到交通事故委员会，由鉴定委员会统一出具交通事故责任认定结论。当事人不服交通事故责任认定结论的，可在接到交通事故认定书之日起15日内，向上一级交通事故鉴定委员会申请重新鉴定。
笔者认为，一旦在全国实行这样方案，可以解决目前交通事故认定机制和救济途径上的弊端：1、明确了事故认定性质。事故认定由作为社会团体的交通事故鉴定委员会作出，显然是一种技术鉴定结论。2、保证事故责任认定的准确性和统一性。现行的交通事故责任认定由公安交警部门的经办民警作出的，由于民警素质参差不齐，很难保证交通事故责任认定的准确性，而且同一案件如果由不同民警经办的话，可能责任认定的结果也不一样，造成事故责任认定的公信力下降。而成立事故鉴定委员会，由于委员会成员都是研究交通事故方面专家，由他们出具的交通事故认定书具有较高的质量，而且全县案件的事故责任认定由他们统一作出，保证事故责任认定口径一致，使事故责任认定具有较高公信力。同时也解决了交警人员既是侦查人员又是鉴定人员不符合鉴定结论规则的困扰。3、若不服事故责任认定，救济途径通畅，当事人举证义务大大削弱。即使事故当事人涉嫌交通肇事被限制人身自由，只需要申请重新鉴定，上一级交通事故鉴定委员会就有义务去全面审核。4、对当事人权利救济非常及时。若确属责任认定错误，上一级交通事故鉴定委员会就会予以纠正，不用等到刑事审判开庭。5、改变了将所有的救济希望全部寄托在没有专业知识的法官身上的现状。
菏泽市城市规划区土地收益管理办法
山东省菏泽市人民政府
菏泽市人民政府关于印发《菏泽市城市规划区土地收益管理办法》的通知
菏政发〔2003〕58号
各县区人民政府,市政府各部门,市属各企业,各大中专学校:
《菏泽市城市规划区土地收益管理办法》已经市政府第6次常务会议研究通过,现印发你们,望认真贯彻实施。
二○○三年十二月十八日
菏泽市城市规划区土地收益管理办法
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《山东省人民政府关于加强国有土地使用权出让金征收管理的通知》(鲁政发〔1997〕78号)、山东省财政厅和山东省国土资源厅制定的《山东省新增建设用地土地有偿使用费征收管理使用暂行办法》(鲁财综〔2001〕30号)等法律法规及有关规定,为进一步规范和加强菏泽市城市规划区土地收益管理,科学合理利用土地资金,推进菏泽市城市化的进程,特制定本办法。
第二条 本办法适用于城市规划区内土地收益的收支管理和涉及土地的其他财政性资金的收支管理。
第三条 土地收益主要指国有土地有偿使用收入,主要包括土地出让金、土地租金、国有土地作价出资(入股)、授权经营及分红、新增建设用地土地有偿使用费收入。涉及土地的其他财政性资金主要指规划建设占用耕地指标有偿调剂收入、易地耕地占补平衡项目资金和取得的耕地开垦费或保证金等。
第二章 土地出让金的管理
第四条 土地出让金是指国土资源部门将土地使用权出让给使用者,按规定向受让人收取的土地出让的全部价款(指土地出让的交易总额)。土地出让金必须全部上缴“土地出让金财政专户”,实行收支两条线管理。
第五条 市国土资源局组织待出让土地的丈量、清点、评估等前期准备工作和征用、转用地手续的报批工作,并在前期工作完成后的5个工作日内将申请供地文件及有关材料报市政府办公室;市政府办公室应及时报分管市长审批,一般3个工作日内形成正式批复文件。市国土资源局根据市政府批准供地文件和宗地测绘情况、评估意见,合理确定起始地价。
第六条 起始地价确定后,市国土资源局应于3个工作日内在市级以上新闻媒体发布公告,公告出让土地的有关信息,公告期限30天。公告期的最后1天,市国土资源局或市城市综合开发办公室应组织出让土地使用权的招标、拍卖;不能组织招标拍卖的应进行挂牌,挂牌期顺延10个工作日。
第七条 土地出让成交后,市国土资源局根据土地出让合同填写《土地出让金专用缴款通知书》,20日内由土地竞得者将土地出让金全部价款直接缴入市土地出让金财政专户。市财政局给土地竞得者开具“土地出让金专用票据”后,市国土资源局方可办理土地登记手续,核发土地使用证。
第八条 城市综合开发项目取得的收益应于开发合同签定后10日内全部缴入市土地出让金财政专户。
第九条 土地出让金缴入财政专户后,市国土资源局应及时核算该宗土地出让成本,填写土地出让金清算单(须有经办人、分管局长签字),与申请返还成本文件及费用支出的原始单据复印件等相关资料在5个工作日内送市财政局。
第十条 市财政局在收到申请文件后1个工作日内将土地出让成本从土地出让金财政专户中拨出。土地成本项目主要包括:
1.补偿性支出。包括:土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费、拆迁补偿费、耕地占用税等。
2.开发性支出。指征用土地之后,用于土地的各项开发费用(不含市政大配套费用)。具体包括:出让土地所在小区范围内发生的基础设施建设费(即道路、供水、供电、供气、排水等支出)和公共配套设施费。拆迁建筑物回收的残值应当及时入帐,冲减开发费用。
3.银行贷款利息。指为收购、开发出让的土地而支付的银行贷款利息。
第十一条 财政部门依照规定按土地出让金总额扣除成本后余额的2%安排土地出让业务费,随同土地出让成本拨付市国土资源局,用于列支土地出让过程中发生的土地测绘费、评估费、拍卖手续费、公告费、招商推介费、制图及文本制作费、工作人员业务培训费等费用。根据部门综合预算安排的土地出让业务费不足支付实际发生的上述费用时,可由市国土资源局据实写出专题申请,由市财政局研究报批。
第十二条 市国土资源局收到市财政局拨入的土地出让成本后,应于2个工作日内将出让土地的补偿费用按属地关系拨付两区财政局,由牡丹区政府和开发区管委会具体组织兑付,并做好土地公开出让后的群众性工作。
第十三条 市区出让土地涉及的耕地占用税计入成本返还市国土资源局后,由其上缴市农税局征收机关,市农税局机关再按属地原则分级次入库。
第十四条 土地出让金总额扣除成本及土地出让业务费后的余额为土地出让纯收益,由市财政局及时缴入国库。入库的土地出让金纯收益首先按入库额的10%提取土地储备资金(专项用于拟转让土地的前期储备支出),之后,按市政府《关于加强市区国有土地出让收益管理的通知》(菏政发〔2003〕32号)要求安排支出,主要用于城市基础设施建设、土地储备资金、土地开发及农业开发等。城市基础设施建设主要包括:1.工程性基础设施建设:包括城市水系建设、道路建设、给水排水、环境保护、防灾安全等工程设施建设。2.市政工程设施:主要包括城区的道路、桥涵、防洪、下水道、排水沟渠、污水处理等设施。3.园林绿化设施:指城市公共绿地、公园、动物园、植物园、苗圃及重要景区、景点等设施。4.环境卫生设施:指生活垃圾处理场、转运站、清运工具、公共厕所、街道洒水、扫雪等设施。5.其他公共设施:指公用消防设施、一般的人民防空设施、交通标志(路标、路灯)等设施。
第十五条 返还两区的土地出让金纯收益使用时,必须由两区提出项目申请,报市政府批准后,专项用于项目建设。市留成的土地出让金纯收益,由市发展计划委、规划局、建设局、市政局、房产局、法制办、财政局、国土资源局和城市综合开发办公室对呈报的城市基础设施建设、土地开发等项目进行筛选审查,共同提出安排使用意见,报市政府批准。金额在50万元以下的(含50万元),须经分管市长批准;金额在50—300万元之间的(含300万元),须经分管市长报市长批准;金额在300万元以上的,须提交市政府常务会议研究决定。市国土资源局根据市政府批复意见落实拨款单位及账户,将政府批件及账户名称、账号一并送市财政局,市财政局于1个工作日内拨出资金。
土地租金及国有土地作价出资(入股)、授权经营及分红收入亦按上述程序办理。
第三章 新增建设用地土地有偿使用费的管理
第十六条 新增建设用地土地有偿使用费是国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时,向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的市、县人民政府收取的平均土地纯收益。市、县人民政府用地时,由财政部门按省国土资源部门下达的《新增建设用地土地有偿使用费缴款通知书》,填制“一般缴款书”,按规定比例就地入库,30%缴入中央金库,70%缴入省级金库。
第十七条 缴入省级金库的新增建设用地土地有偿使用费,年底由省财政统一结算,按市级10%、县级40%的比例返还,市辖区上缴的新增建设用地土地有偿使用费,全部由市统一安排使用。
第十八条 新增建设用地土地有偿使用费按照耕地占补总量动态平衡的原则,专项用于中小型耕地开发复垦、整理项目。县分成资金由市财政局按规定比例核算后,经市财政局、市国土资源局共同研究后及时拨付各县。市级留成部分按上半年和下半年分两批安排土地开发、复垦、整理项目。
具体程序是:1.市国土资源局、市财政局联合召开市级土地复垦整理项目申报工作会议,由县区国土、财政部门共同行文申报土地复垦整理项目,建立市级耕地开发、土地整理项目库;2.市国土资源局、市财政局从项目库中共同筛选项目,考察论证,据实确定项目资金补助意见。项目落实后,市国土资源局、市财政局与县国土、财政部门共同签定土地开发、复垦、整理项目合同书,明确任务和权责关系。市财政局按工程进度及时将资金拨付到各县财政部门和市国土资源局,市国土资源局负责工程监督管理,确保耕地开发及土地整理工程的质量;年底共同组织检查验收,对项目不落实、资金使用不到位的,市国土资源局、市财政局依据合同规定追究责任,扣还资金。
第四章 涉及土地的其他财政性资金的管理
第十九条 涉及土地的其他财政性资金主要包括规划建设占用耕地指标有偿调剂收入、易地耕地占补平衡项目资金和收取的耕地开垦费或保证金,均属财政性专项资金,应全额缴入财政专户管理。
规划建设用地指标有偿调剂收入专项用于城市建设、土地开发整理复垦和土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护区规划编制和管理工作。
易地耕地占补平衡项目资金和收取的耕地开垦费或保证金专项用于补充耕地开垦费用。
以上资金的使用,凡涉及城市建设项目的,其批准权限和程序与土地出让金收支管理程序相同;凡用于各类规划编制和管理工作或专项用于补充耕地开垦费用的,由市国土资源部门提出初步意见,报分管市长批准。应返县资金由市财政局拨付到各县财政局;涉及两区的土地整理项目资金由市财政局拨付到市国土资源局,由市国土资源局负责组织项目实施。
第五章 部门分工及职责
第二十条 市国土资源局负责组织土地出让的前期准备、土地出让金缴纳、出让成本核算、土地补偿费用的兑付和土地开发、整理、复垦项目实施前的论证、实施中的监督和完工后的检查、验收工作,确保成本核算准确,兑付及时到位,确保土地项目的工程质量,不得出现半拉子工程。
第二十一条 市城市综合开发办公室负责城市综合开发涉及的土地出让过程中的组织协调工作,确保土地出让顺利实施。
第二十二条 市财政局要指定专人负责土地收入资金的核算、拨付工作,确保资金拨付及时到位。配合市国土资源局做好土地项目实施前的论证、实施中的监督和完工后的检查、验收工作,加强项目资金使用情况的核查,防止出现截留、挤占、挪用项目资金等现象的发生。
第二十三条 市审计局每年对土地资金核算及使用情况进行一次专项审计,审计报告报市政府。
第六章 法律责任
第二十四条 对在土地出让和有关资金缴纳、使用过程中不按规定执行、存在违法违纪的单位或个人,依据《关于违反土地管理规定行为行政处罚暂行办法》(监察部、国土资源部令第9号)和《山东省招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权违法违纪行为行政处分暂行规定》(鲁监发〔2002〕4号)追究责任。
第二十五条 对违反财政财务管理制度,随意增加土地储备成本,擅自提取业务费,违反收支两条线管理,挤占挪用土地储备资金的要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》和国家其他有关规定,给予单位和主要负责人以相应的处罚。
第七章 附 则
第二十六条 各县城区、乡镇土地收入收支管理参照本办法执行。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。