浅谈国有资产管理的客观需要
傅欣
国有资产是指归国家所有，并由国家进行支配、使用、调度、处分的资产。在现代社会，不论在西方国家还是在中国，国有资产都有如下几种表现形式：①由国家作为单一出资主体的企业，包括国有独资有限责任公司和国有独资非公司企业；②由国家作为出资主体之一，与其他各类出资主体一同出资建立的股份有限公司，并且其中的国有股份占控制地位时，此时的国有股份也是国有资产；③国家作为出资人主体之一的股份有限公司中国有股份不占控制地位时的国有股份，但这种情况各国实践中并不多见(1)可以忽略而只注重前两种。
而不论作为前两种国有资产的表现形式的哪一种，国有资产都有被监督管理的客观必要。因为任何公司（或企业）的实际经营者，如董事会成员、经理，都面对一个利益双重选择体制：是维护资产所有者的利益还是借管理之机实现自身利益最大化的问题。而且如果没有一个良好的激励机制与严格的惩戒机制一同运行的话，很少有人能相对合理的既维护出资人的利益又实现自身的利益的最大化，而能仅从维护资产所有者利益的角度出发而损害自己利益的经营者就更少。另外如前所述，国有资产的使用范围大都在关系国计民生的一国的重要领域，这就要求对国有资产的直接经营者的监管力度更要大于对普通民间资产的监管力度，因为如果对民间资产的监管意味着一种和谐的秩序，那么对国有资产的监管就意味着这种和谐秩序的有效保障。
本人认为，对国有资产的监管行为，主要从以下两个方面、四个功效着手。第一个是监督国有资产的运行。对于国有控股的股份有限公司而言，向公司派出一定数量的股东大会成员或监事会成员是对股份有限公司有效监督的方式，因为股东大会是股份有限公司的权力机构，一切决议必须通过股东们的有效表决才能生效，按照有效比例原则派出的占控制数量的股东大会成员一方面可以直接监督董事会成员及经理在日常事务中有无损害公司利益的不当行为，另一方面也监督他们是否有在日常事务中损害国有资产的行为(2)。对于国有独资的企业与公司而言，由于不存在其他“外部人”的参与，故而对其领导人员进行监督是极为重要的，而且为了防止监督的事后性、被动性，分别监督其职务人员的合理合法性与职务行为的合理合法性是很必要的。第二个方面是对国有资产进行管理。本人认为，对国有资产进行管理的最重要的方面是确保所有权与经营权的绝对分离，因为这种分离有以下四重功效：首先，所有权与经营权分离后，管理者首先要确定公司（或企业）的哪些权益是国有资产的范畴，即对公司进行清产核资，以确定所有权的范围。其次，所有权与经营权分离后，一方面经营者无权处分国有资产，无法将国有资产变卖以实现自身利益；另一方面所有权人才能行使处分权能将国有资产在特定交易中心以公开、公平、公正的方式进行买卖，这两方面都有效的防止了国有资产的有形流失问题，即国有资产的有效保值问题。再次，所有权与经营权分离后，所有权人不能对国有公司的经营行为再进行直接管理，只能间接的以任命经营者的方式管理企业，这必然要求建立现代企业制度，即公司制度。因为不论是制度管理学的理论还是各国实践都表明公司制度是目前对于国有资产管理而言最行之有效的制度，这一制度相对于直接由所有人管理或直接听任经营权人管理的优越之处就在于：一不管死，二不放乱。而这就要求管理国有资产的过程中要指导企业建立现代企业制度，同时健全公司治理结构，从而防止国有资产的无形流失问题，即增值问题。最后，所有权与经营权分离后，建立公司的另一个功效便是要建立有限责任公司，因为有限责任公司对所有权人的财产保护比无限公司要大得多，建立有限责任公司的最实际目的便在于本国国有有限责任公司在与外国公司交往时一旦形成破产债务，外国公司不会向另一个本国国有有限责任公司在外国的机构提起追偿之诉，从而有效的脱离传统一人公司承担无限责任的桎梏。
上述国有资产监管的两个方面与四个功效表明，国有资产的监管主要体现三大职能。其一是“把家虎”的职能，即首先保证国有资产不会有形流失，这是国有资产监管的首要目的，也是国有资产所有权人保护自身财产的首要目的。其二是“指航员”的职能，即指导国有企业建立健全现代企业制度，为国有企业的发展提供充分准备。其三是“参谋部”的职能，即在建立健全现代企业制度过程中及过程后对国有资产的监督管理时防止国有资产的无形流失，从而使国有资产在保值的基础上实现增值，而这也是对国有资产进行监管的最终目标。并且尤为重要的一点是，在国有资产监管过程中，这三大职能是既相互独立又相互联系的有机整体：一方面三大职能各自负责国有资产运行中一个环节，并且在一定时间段内有一个监管过程上的前后顺序性，即国有资产保值——建立现代企业制度——国有资产增值；另一方面这三大职能在长期过程中是并行存在的，是国有资产监管过程中需要并举的三方面——国有资产保值的同时就要求增值的同步实现，国有资产增值之后并不停止，要求继续保值，国有资产的保值、增值都以建立健全现代企业制度为关键，而这个建立健全的过程不是一步到位的，是一个不断深化、不断发展的过程，故而只有要求国有资产监管的三大职能同时进行，常抓不解，才能真正实现国有资产的有效监管。
而具体到我国来说，对国有资产进行监管至关重要，一方面因为我国国有资产归全体人民所有，维护国有资产就是维护全体人民的根本利益，是“三个代表”的重要体现；另一方面，维护国有资产，对其进行监管是保证我国当前以经济建设为中心的基本国策的有效、有力实施的重要方式。另外，针对目前我国国有资产流失（不论是有形流失还是无形流失）日趋严重的问题，对国有资产进行有效监管是防止国有资产流失的最根本手段。
(1) 之所以国有资产的第三种表现形式并不多见，是因为：首先，国有企业（不论一般企业还是有限公司或股份有限公司）一般都关系一国的国计民生问题，必须由国家控制才可以保障国家秩序的稳定；其次，作为表现形式之一的股份有限公司而言，国有股份不具有控制地位，则只是一般的国有资产投资行为，那么由国有资产投资公司在二级股票市场进行买卖即可，且这样还不受公司法上记名股东的转让股份的时间限制。
(2) 这两方面是同种表现形式但具有不同内涵的。前者是任何股份有限公司的股东大会成员或监事会成员的共有职责，后者是只在国有控股的股份有限公司中国有资产的出资人派出的股东大会成员或监事会成员的职责。