登记权利人与出资权利人关于物权归属争议的处理方法？

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　　摘要：现实生活中经常出现登记的不动产物权人与真正的权利人不一致的情况。如甲由于种种原因借用乙的名义登记不动产物权，购房款由甲支付，双方之间订立了协议，约定该不动产的物权归甲所有，产权证由甲保存，该不动产也由甲实际使用，此后甲要求登记为产权人，甲便诉至法院，要求确认其对该不动产享有所有权。也有双方之间未订立协议，而产权证由甲保存，该不动产也由甲实际使用，此后甲要求登记为产权人，乙不同意，甲诉至法院，要求确认其对该不动产享有所有权。还有如双方合伙投资共同出资购买了一不动产，产权登记在乙的名下，双方之间订立了协议，约定双方共同投资的财产归双方共有，此后甲要求登记为产权人，乙不同意，甲便诉至法院，要求确认其对该不动产享有所有权。对于上述案例中原告的诉讼请求能否支持，存在不同观点，承办物权疑难复杂案件的资深律师分析给出法律答案。13240422999北京张律师

　　《物权法》第6条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”第9条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”登记是不动产物权的公示方法，且不动产物权只有经过登记才能发生法律效力；经过登记的不动产物权的权利人在法律上推定为真正的权利人，对于信赖该登记而从事交易的人，即使后来证明该登记是错误的，法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。由公示公信原则便产生了《物权法》中的一项重要制度——善意取得制度。然而在现实生活中，经常出现登记的不动产物权人与真正的权利人不一致的情况，从而便产生了真正的权利人要求确认物权的纠纷案件。司法实践中对于此类案件的处理存在一定分歧，因而有必要加以探讨研究。
　　一、利害关系人对登记在他人名义下的不动产请求确认物权的纠纷处理：
　　现实生活中，经常出现登记的不动产物权人与真正的权利人不一致的情况。
　　例一：甲由于种种原因，借用乙的名义登记不动产物权，购房款由甲支付，双方之间订立了协议，约定该不动产的物权归甲所有，产权证由甲保存，该不动产也由甲实际使用，此后甲要求登记为产权人，甲便诉至法院，要求确认其对该不动产享有所有权。
　　例二：甲出于种种原因，借用乙的名义登记不动产物权，购房款由甲支付，但双方之间未订立协议，而产权证由甲保存，该不动产也由甲实际使用，此后甲要求登记为产权人，乙不同意，甲诉至法院，要求确认其对该不动产享有所有权。
　　例三：甲、乙双方合伙投资，共同出资购买了一不动产，产权登记在乙的名下，双方之间订立了协议，约定双方共同投资的财产归双方共有，此后甲要求登记为产权人，乙不同意，甲便诉至法院，要求确认其对该不动产享有所有权。
　　对于上述三个案例中原告的诉讼请求能否支持，存在不同观点。
　　第一种观点认为，不动产物权以登记为准，未经登记的不产生物权效力，在上述案例中，甲未登记为物权人，因此其请求确认其对该不动产享有所有权，没有法律依据，应不予支持；诉讼请求为要求乙归还其支付的购房款及利息，则法院判决予以支持。
　　第二种观点认为，尽管该不动产登记在乙的名下，但对于甲、乙之间的争议，应当根据其协议约定，判决支持甲的诉讼请求。
　　笔者同意上述第二种观点。
　　不动产物权登记产生的公示公信效力，是对社会公众产生的外部效力，即善意第三任有理由相信该登记而与登记的权利人进行交易，法律对善意第三人取得的权利亦予以保护，即善意取得制度。但是，不动产物权登记的效力，仅是一种推定效力，即推定登记的物权人为该不动产的权利人，在该不动产物权不涉及善意第三任的情况下，当事人有相反证据证明其为真正的权利人时，可以推翻这种推定，从而维护事实上的权利人。基于法理《物权法》第19条规定；“权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记薄记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记缺有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记薄记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿”。第33条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”在上述三案例中，如果当事人间有协议明确约定该不动产物权归属于甲的，则应支持甲的诉讼请求；如果没有协议约定，则应当综合分析当事人所提供的证据，判断甲出资并实际使用该房屋是否为物权人的意思表示，从而认定甲是否为真正的权利人；如果证据证明不足以认定甲为物权人，则应认定甲对乙享有债权。
　　二、尚未取得物权的不动产物权确认纠纷的处理：
　　实践中也经常出现当事人尚未取得不动产的物权，而起诉至法院要求确权的纠纷案件。
例如，甲、乙在恋爱期间共同出资购买了一套房屋，与房产商订立了房屋买卖合同，但尚未取得产权证。后甲、乙双方发生纠纷而终止恋爱关系，于是甲诉至法院，要求确认其对该房屋享有一半产权，或者以全部购房款均由其支付为由，要求确认其对该房屋享有全部产权。
　　对此类案件应如何处理，实践中有不同做法，有的判决予以支持，也有的判决驳回。笔者认为该类案件涉及物权法的重要原则——公示公信原则。如前文所述，登记是不动产物权的情况下不产生物权确认只有经过登记才发生的法律效力，在当事人尚未取得物权的情况下不产生物权确认问题。
　　在本案例中，甲、乙双方仅是与房产商订立了房屋买卖合同，但尚未取得产权证，因而其对该房屋仅享有债权，即要求房产商向其交付房屋、办理产权证的权利，而该权利尚未取得物权，因此当事人不能提起物权确认诉讼。在案例中，法院可以告知当事人可以追加房产商为当事人，并告知原告变更诉讼请求为要求房产商向其交付房屋，办理房屋产权过户手续；在双方共同出资的情况下，取得房屋产权的当事人应向另一方当事人支付折价补偿款。
　　三、共有纠纷的处理：
　　共有财产易发生纷争，管理利用甚为不便，为减少纷争，国家一般通过立法限制共有发生的范围。现代各国的财产所有权，以单独所有为常态，共有为我例外，一般限于婚姻家庭领域和特殊身份关系的私人之间，进而为了经济发展需要而推广至合伙关系之间。
　　共有分为按份共有和共同共有。按份共有是指按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权；共同共有是指共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。当事人对用益物权、担保物权的共有被称为准共有。
　　1、对共有类型无约定或约定不明的处理：
　　实践中，当事人起诉要求对共有财产进行分割，但其对共有类型无约定或者约定不明，究竟应认定为按份共有还是共同共有？最高人民法院《执行民法通则意见》规定，“对于共有财产，部分共有人主张按份共有，部分共有人主张共同共有，如果不能证明财产是按份共有的，应当认定为共同共有”。《物权法》则规定：“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。”因此今后法院审理此类案件，应以《物权法》为依据，对共有类型无约定或约定不明的财产，认定为按份共有。
　　2、共有物的管理纠纷处理：
　　《物权法》规定：“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定
　　或约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务”。根据该规定，当事人对共有物的管理有约定的，从约定；无约定或约定不明，则共有人均有管理的权利和义务。
　　共有物的管理包括保存、改良和利用等三项内容。对于保存，任一当事人均可单独为之；对于改良，则应当有2/3以上份额的共有人同意而可为之；对于利用，应当由2/3以上份额的共有人同意而可为之。需要支出的是，当事人对共有物的利用达不成协议而诉至法院的，法院应不予受理。
　　3、共有物的分割纠纷处理：
　　分割条件：《执行民法通则意见》仅规定了共有关系终止时的分割援引，即共有人只有在共有关系终止时才可以请求分割，而《物权法》的规定则不限于此，共有人可以在符合法律规定的条件时要求分割共有物。具体是;（1）共有人不得分割共有的不动产或者动产，以维持共有关系的，应当按照约定，但共有人有重大理由需要分割的，可以请求分割；（2）没有约定或者约定不明确的，按份共有人可以随时请求分割，共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时可以请求分割。因分割对其他人造成损害的，应当给予赔偿。
　　分割方式：《执行民法通则意见》仅规定在共同共有关系终止时，对共有财产的分割，有协议的，按协议处理；没有协议的，应当根据等分原则处理，并且考虑共有人对共有财产的贡献大小，适当照顾共有人生产、生活的实际需要等情况。但分割夫妻共有财产，应当根据《婚姻法》的有关规定处理。共有财产是特定物，而且不能分割或者分割有损其价值的，可以折价处理。《物权法》则吸纳了最高人民法院《执行民法通则意见》的规定：“共有人可以协商度额定分割方式。达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖取得的价款予以分割。”由此可见，共有物分割方式有两种：一是协议分割，即共有人可以通过协议方式分割共有物；二是裁判分割，即如果共有人达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖、变卖等取得的价款予以分割。
　　对于分割方案，《物管法》与《执行民法通则意见》的规定略有不同。《执行民法通则意见》的规定中未区分按份共有和共同共有，均是根据俄等分原则处理，兼顾考虑共有人对共有财产的贡献大小，适当照顾共有人生产、生活的实际需要等情况。而《物权法》仅对按份共有的分割方案作了规定，即按份共有人对共有的不动产或者动产享有的份额，没有约定或者约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额享有；对共同共有的分割方案未作明确规定。
　　此外《物权法》还规定，共有人分割所得的不动产或者动产有瑕疵的，其他共有人应当分担损失。
江苏省宿迁市人民政府


市政府关于印发宿迁市规范性文件管理办法的通知

宿政发〔2012〕22号


各县、区人民政府，宿迁经济开发区、市湖滨新城、苏州宿迁工业园区、市软件与服务外包产业园、市洋河新城，市各委、办、局，市各直属单位：

《宿迁市规范性文件管理办法》已经市政府三届四十次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。




二Ｏ一二年二月十三日



宿迁市规范性文件管理办法


第一章　总　则

第一条　为规范我市规范性文件制定工作，提高制度建设质量，推进依法行政，加快法治政府建设，根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》及有关法律法规规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法所称规范性文件，是指本市行政机关依照法定权限和程序制定的，涉及或者影响不特定的公民、法人和其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类文件的总称，包括政府规范性文件和部门规范性文件。

第三条　本市行政区域内规范性文件的立项、起草、审核、决定和公布、备案、清理与评估等工作，适用本办法。

行政机关制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告，对具体事项作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本办法。

第四条　规范性文件制定应当遵循以下原则：

（一）保证法律、法规、规章的正确实施；

（二）维护社会主义法制统一和政令畅通；

（三）维护公民、法人和其他组织的合法权益；

（四）坚持公开、公众参与；

（五）坚持精简、效能和权责一致。

第五条 规范性文件管理工作情况，纳入县、区和市级部门依法行政考核内容。

第六条 本市行政区域内的下列机关（以下统称制定机关），可以就其职权范围内的事项，制定规范性文件：

（一）市、县（区）、乡镇人民政府；

（二）市、县（区）、人民政府工作部门；

（三）市、县（区）、人民政府依法设立的派出机关;

（四）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

各级人民政府设立的非常设机构，行政机关的内设机构和下设机构，不得制定规范性文件。

第二章 立 项

第七条　市、县（区）政府应当编制规范性文件制定计划。政府工作部门认为需要提请本级政府制发规范性文件的，应当按规定向本级政府申请立项。

申请规范性文件立项，应当对制定规范性文件的必要性、可行性和拟确立的主要制度、解决的主要问题等作出说明。

第八条　政府法制机构对立项申请进行汇总，根据本地经济社会发展实际，编制年度规范性文件制定计划，提请政府常务会议审议通过后执行。

第九条　列入制定计划的规范性文件，由申请立项的部门按规定的要求、时间完成起草任务。

第三章 起　草

第十条 规范性文件由制定机关组织起草。

政府规范性文件可确定由负责实施的主要职能部门起草，也可以确定由政府法制机构组织起草。

第十一条 起草规范性文件，应当听取公民、法人和其他组织的意见。涉及重大事项或者关系群众切身利益的规范性文件，应当采取召开座谈会、论证会、听证会或者向社会公布草案等方式广泛征求意见。

规范性文件内容涉及多个部门职责或者与多个部门关系紧密的，起草单位应当征求相关部门的意见。

第十二条 起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并以适当形式反馈意见采纳情况。

法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。

第十三条 规范性文件关系到经济社会发展和人民群众切身利益的，应当进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点对社会稳定、环境、经济等方面进行风险评估。

第十四条 规范性文件应当包括下列主要内容:

（一）制定的目的和依据；

（二）调整对象和适用范围；

（三）主管部门；

（四）具体行为规范；

（五）施行日期；

（六）其他事项。

第四章　审　核

第十五条 规范性文件草案送审稿由制定机关法制机构负责统一审核。

政府规范性文件，由政府法制机构进行审核；其他部门和单位的规范性文件，由其法制机构进行审核。

第十六条 起草单位向政府法制机构报送审核时，应当报送下列材料：

（一）草案及起草说明（附电子文本）；

（二）起草部门法制机构对草案内容的法律审核意见；

（三）所依据的法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件；

（四）征求意见的有关材料及采纳情况；

（五）参照其他地方有关法规、规章和行政规范性文件文本等；

（六）其他应当提供的材料。

第十七条 制定机关的法制机构对规范性文件草案送审稿的审核，按照下列程序进行：

（一）初步审查；

（二）征求和听取意见；

（三）调研；

（四）协调；

（五）送审。

因突发公共事件等特殊情况，需要立即制定规范性文件的，可以对前款规定的程序进行必要的调整。

第十八条 制定机关的法制机构负责对规范性文件草案送审稿的下列内容进行审核：

（一）是否符合报送要求；

（二）制定的合法性、必要性和可行性；

（三）具体规定是否适当；

（四）是否征求了相关部门、组织和管理相对人的意见；

（五）是否对重大分歧意见进行协调和处理；

（六）其他需要审核的内容。

法制机构对规范性文件草案送审稿进行审核，需要有关单位作出说明、提供依据、协助工作的，有关单位应当积极配合，并在规定期限内予以答复和办理。

第十九条 政府法制机构可以通过政府网络问政平台、政府法制办网站公开规范性文件草案内容，向社会公众征求意见。

涉及公众重大利益、公众意见有重大分歧、可能影响社会稳定，或者法律、法规、规章规定应当听证的规范性文件，政府法制机构应当组织有关部门举行听证会听证。

第二十条 对起草单位报送审核的规范性文件草案送审稿，法制机构应当进行修改、完善，并对重大分歧意见进行协调，不能形成一致意见的，报请同级人民政府或者本机关决定。

第二十一条 规范性文件草案送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或者将其退回起草单位：

（一）报送材料不符合本办法第十六条规定的；

（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；

（三）未经年度立项的规范性文件项目；

（四）有关部门对规范性文件草案送审稿的主要内容存在重大分歧，需要进行协调的。

第五章　决定和公布

第二十二条 规范性文件草案送审稿经法制机构审核符合规定的，可以提请本级人民政府或者本机关集体审议。未经法制机构审核的规范性文件草案送审稿不得提交审议。

第二十三条　政府规范性文件草案经政府常务会议讨论通过后，制定机关应当根据会议讨论意见组织有关部门进行修改后，报请政府主要负责人签署命令或者以其他政府文件形式公布施行。

政府常务会议讨论规范性文件草案时，政府法制机构主要负责人应当列席会议。

第二十四条　规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布。

规范性文件应当在政府公报、政府网站或所在行政区域内发行的报刊上予以发布。未向社会公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。

在政府公报上刊登的规范性文件文本为标准文本。

第二十五条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和规范性文件执行等情形的，可以自发布之日起施行。

第二十六条 公众有权查阅已经公布的规范性文件，制定机关应当为公众查阅提供方便。

市和县、区档案馆作为公民、法人和其他组织查阅规范性文件的场所，应当做好规范性文件目录检索和全文查阅等服务工作。

建立和完善市政府规范性文件查询和检索平台，推行规范性文件电子化管理。

第二十七条 规范性文件的解释权，由制定机关行使。公民、法人和其他组织可以向制定机关提出对规范性文件的解释要求。

第六章　备 案

第二十八条 规范性文件发布后，应当自发布之日起15日内，由制定机关依照下列规定向上级行政机关（以下统称备案监督机关）的法制机构报送备案：

（一）政府规范性文件报上一级人民政府备案；

（二）部门规范性文件报本级人民政府备案；

（三）市和县、区人民政府依法设立的派出机关制定的规范性文件，报设立该派出机关的人民政府备案；

（四）法律、法规授权组织制定的规范性文件，报本级人民政府备案；

（五）实行垂直管理的行政机关制定的规范性文件，同时报本级人民政府和上一级行政机关备案。

两个以上行政机关联合制发的规范性文件，依照本办法确定的备案监督关系，由主办机关负责报送备案。

第二十九条 报送规范性文件备案，应当向备案监督机关的法制机构提交备案报告、规范性文件正式文本、制定说明和制定依据，以及规范性文件的电子文本。

各县、区和市政府各部门制定出台的规范性文件还应通过全市行政权力公开透明运行系统法制监督平台向市政府法制机构报送备案。

第三十条 备案监督机关的法制机构对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查：

（一）是否超越权限；

（二）是否违反法律、法规、规章和上级政策规定；

（三）行政措施是否适当；

（四）是否与其他规范性文件的规定相矛盾；

（五）是否违反制定程序。

第三十一条 报送备案的规范性文件，符合本办法第三十条要求的，备案监督机关的法制机构予以备案登记；完全不符合要求的，不予备案登记；部分符合要求的，暂缓办理备案登记，并通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案，补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。

备案监督机关的法制机构应当自收到报送备案的规范性文件之日起15日内，作出准予备案登记、不予备案登记或者暂缓办理备案登记的意见。

备案监督机关的法制机构在审查过程中，认为需要制定机关说明情况或者补充相关材料的，制定机关应当自收到通知之日起7日内报送有关材料和情况说明。

第三十二条 政府规范性文件公布后，由政府法制机构负责向上级人民政府和同级人大常委会报送备案。

第七章　评估和清理

第三十三条 制定机关应当每隔2年对本机关制定的规范性文件进行评估清理。

政府公布的规范性文件，由政府法制机构组织有关部门进行评估清理；部门公布的规范性文件，由部门自行评估清理，并将评估清理结果报本级政府法制机构备案。

第三十四条　拟修改或者废止的规范性文件，应当经政府常务会议或者部门办公会议决定后，及时公布修改或者废止规范性文件的决定。

第三十五条　已公布的行政规范性文件，有下列情形之一的，应当及时进行清理：

（一）被新的法律、法规、规章或者上位规范性文件替代、修改、废止了部分或者全部内容的；

（二）与法律、法规、规章或者上位规范性文件规定不一致的；

（三）因管理方式或者调整对象变化等情况而不适应经济和社会发展要求的；

（四）因任务完成等原因而自然失效的。

第三十六条 规范性文件实施后，实施机关应当定期对规范性文件及其实施情况进行评估，并将评估意见报告制定机关的法制机构。

第三十七条 对具有下列情形之一的规范性文件，应当进行实施后评估：

（一）实施已满5年或距离上一次评估已届满5年的；

（二）调整对象发生改变，制定规范性文件所依据的客观情况发生变化，不适应经济和社会发展需要的；

（三）规范性文件实施过程中发现普遍性问题需要进行评估的；

（四）行政事业单位、公民、法人以及其他组织等建议实施后评估的。

第三十八条 后评估应当根据合法性、合理性、可操作性、实效性等标准，对规范性文件的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行评估。

后评估可以采取问卷调查、专题调研、专家咨询、案例分析、现场访谈等方法开展。

后评估工作完成后，实施机关应当形成书面评估报告，并作为修改和废止规范性文件、宣布规范性文件失效和改进行政执法工作的重要依据。

第三十九条 制定机关应当定期对规范性文件进行汇总或者汇编，并将汇总及汇编的情况告知本级政府法制机构。

制定机关应当建立和完善规范性文件电子管理系统，便于公众免费查询、下载。

第八章　法律责任

第四十条 规范性文件制定机关有下列行为之一的，由上级行政机关责令改正，给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，由上级行政机关或者监察部门对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）不报送或者不按时报送规范性文件备案的；

（二）对规范性文件存在的问题拒不纠正或者拖延纠正的。

第四十一条 法制机构及其工作人员不认真履行监督职责，有失职行为的，由各级人民政府或者有关机关追究其负责人和直接责任人的法律责任。

第九章　附　则

第四十二条 本办法自2012年3月1日起施行。《宿迁市规范性文件制定程序规定》（宿政发〔2001〕111号）、《宿迁市规范性文件备案审查规定》（宿政发〔2004〕60号）同时废止。本办法实施以前，市政府的其他规定与本办法不一致的，按照本办法执行。