不应降低未成年人的刑事责任年龄

杨 涛


　　据＜＜法制日报＞＞报道：“目前，我国未成年人犯罪比例逐年上升，未成年人初始犯罪年龄越来越低。以江苏为例，10至13岁年龄段的低龄犯罪占到70％。”由于他们都不到刑事责任年龄，往往对法律肆无忌惮。近日，《扬子晚报》一则消息说，一少年惯偷受审语时出惊人：“到16岁就不再作案了”。为有效遏制未成年人犯罪，有人建议采取降低刑事责任年龄的做法。
　 严格地说，10至13岁年龄段的未成年人违反刑法的行为不能称为犯罪，但这不是本文要讨论的，本文关心的是遏制未成年人犯罪是否要降低刑事责任年龄？我国刑法规定，已满14周岁不满16周岁为相对负刑事责任年龄，只对故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、强奸、抢劫、贩卖毒品、放火、爆炸、投毒罪负刑事责任；已满16周岁不满18周岁对所有的犯罪都应负刑事责任，但应当从轻或者减轻处罚，这是我国法律对未成年人刑事责任年龄的规定。对于未成年人刑事责任年龄的规定，古今中外，不尽相同。在古代中国，秦朝法律以身高作为成年标志，大约低于六尺五寸为未成年人，不负或减轻刑事责任。唐律规定以7岁、10 岁、15岁为未成年人负刑事责任不同年龄，分别给予不同的减免。在当代西方各国，英国将未成年人划分为不满10周岁、已满10周岁不满14周岁和已满14周岁以上三个阶段分别给予不同的减免处罚，美国一些州也可以在成人法庭审判10岁的少年犯，而在许多大陆法系国家，未成年人刑事责任年龄起点也是14周岁。刑事责任年龄起点的确定，各国要考虑的包括儿童发育状况、本国的地理气候条件、教育发展水平及刑事政策等等。从刑法意义上讲，刑事责任年龄起点的确定最主要是考虑儿童的主观意识上辨认和控制自己行为的能力，即意识和意志因素，而辨认和控制自己行为的能力的提高有赖于生理和心理状况的成熟。14周岁刑事责任年龄起点的确定，对于70年代未的中国儿童发育状况也许是适合的，但改革开放以来，中国经济的快速发展，儿童营养结构的改善，儿童生理和心理状况的成熟也加快，其主观上辨认和控制自己行为的能力的也有较大的提高。因此，如能进行实证研究加以证明，降低刑事责任年龄在刑法理论上是能讲通的。
然而，笔者认为，为有效遏制未成年人犯罪采取降低刑事责任年龄的做法却是迷信刑罚万能的陈旧观念。首先，这种观念与当今世界刑罚轻缓化、非刑罚化国际潮流格格不入，与人道主义精神不符。刑罚是最严厉的处罚，刑法是社会防卫的最后手段，而预防和为有效遏制未成年人犯罪是一个复杂、系统的工程，是全社会的责任，需要多管齐下、综合治理。用降低刑事责任年龄来遏制未成年人犯罪，其实也是国家、社会和家庭在推卸责任。其次，采取降低刑事责任年龄的做法并不能起到很好成效。刑罚预防犯罪功能有两种，一是特殊预防，防止其本人再危害社会,二是一般预防，警告社会上不稳定分子。降低刑事责任年龄，送未成年人进监狱,易产生交叉感染,并不利于其改造，特殊预防成效并不大。而对于其他未成年人而言，其犯罪成因复杂，社会阅历肤浅，刑罚对其有多大震慑效果，一般预防能产生多大奏效，也是值得怀疑。再次，降低刑事责任年龄可能造成地域上的处罚上实质不平衡。事实上，正如上面所讲，刑事责任年龄的确定，并非仅从刑法意义上考虑，教育发展水平、地理环境及刑事政策等等都是要考虑的因素，在考虑经济比以前更发达的情形下，我们也要考虑东西部的经济、教育各方面差异的因素造成儿童生理和心理状况的成熟的不同，西部不成熟的未成年人与东部成熟的未成年人一样要承担刑事责任，这在某种程度上造成处罚上实质的不平等。因此，我们是否能考虑采取其他措施，以达到降低刑事责任年龄预防犯罪能产生的利，而避免降低刑事责任年龄过度刑罚化不人道等弊端呢？
要有效遏制未成年人犯罪，需要全社会的关心，需要来自政府、学校、家庭各方面的努力，需要从道德、法律多角度的教育，需要多管齐下、综合治理，这些都是老生常谈。但笔者认为，现在关键要做的是有效预防那些经常违反刑法、有严重违反刑法的行为和未违反刑法但轻徽违法不断有违反刑法的行为倾向而未达到刑事责任年龄的“问题少年”犯罪问题，在此，笔者认为，我们需要的不是降低刑事责任年龄，而迫切需要的是完善我们的保安处分体系。所谓保安处分是指国家法律明文规定的对可能进一步危害社会的无责任能力人、限制责任能力人以及特定具有危险性格的行为人进行娇治、医疗、感化教育等处置的特殊方法。在西方，保安处分有收容于精神病院、收容于戒除设施、收容于安全保管设施、行状监督、职业禁止等等，通过实施保安处分这种非刑罚措施能，较好预防了“问题少年”的犯罪。我国刑法第17条第4款规定：因不满16周岁不予处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；必要的时侯，也可以由政府收容教养。对于这一款，正如有学者说青少年走向违法犯罪，本身就是家长或者监护人管教失败的后果，再指望他们管教，对社会是不可靠的。而政府收容教养在现实中因为经费、人员、机构等等问题不容乐观，我们在很大程度上是放任这些“问题少年”在社会。因此，现在是到了政府和全社会承担责任的时候了，立法上要完善保安处分措施，建立各种教养场所，完善软硬件设施，培养专业人才。对于那些有严重违反刑法的行为和未违反刑法但轻徽违法不断有违反刑法的行为倾向的“问题少年”，政府要强制收容教养，但这种强制应在法院审理决定,特别应做好实体和程序上的保障，而不是一味追求降低刑事责任年龄来对“问题少年”的犯罪预防。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
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福建省人大常委会


福建省人民代表大会常务委员会关于批准《福州市人民代表大会常务委员会关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉的决定》的决定


　　　 （2006年3月31日福建省第十届人民代表大会
　　常务委员会第二十二次会议通过）
　　
　　福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议对福州市人民代表大会常务委员会报请批准的《福州市人民代表大会常务委员会关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉的决定》进行了审查，认为其内容与上位法没有抵触，决定予以批准，由福州市人民代表大会常务委员会颁布施行。
　　
　　福州市人民代表大会常务委员会关于修改
　　《福州市河道采砂管理办法》的决定


　　（2005年10月27日福州市第十二届人民代表大会
　　常务委员会第二十七次会议通过
　　2006年3月31日福建省第十届人民代表大会
　　常务委员会第二十二次会议批准）
　　


　　福州市第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议决定对《福州市河道采砂管理办法》作如下修改：
　　一、第三条修改为：“福州市水行政主管部门负责本市河道采砂的统一管理。各县（市、区）水行政主管部门按照职责分工负责本辖区内的河道采砂管理。”
　　二、第五条修改为：“市、县（市、区）水行政主管部门应当根据河道防洪安全的要求会同航道、国土资源等部门共同制订河道采砂规划。河道采砂规划经法定程序批准并向社会公布后实施。”
　　三、增加一条，作为第六条：“河道采砂实行年度开采总量控制制度。年度开采总量应当逐年递减。
　　水行政主管部门确定的年度采砂总量不得超过河道采砂规划规定的年度采砂控制总量。对每一可采区确定的年度采砂量不得超过该可采区的年度采砂控制数量。”
　　四、第六条改为第七条，修改为：“从事河道采砂的，应当依法取得河道采砂许可，但公民个人自采自用少量砂石的除外。”
　　五、增加一条，作为第八条：“申请从事河道采砂的应当具备下列条件：
　　（一）有经营采砂业务的营业执照；
　　（二）采砂船舶和船员证书齐全；
　　（三）有符合规定的采砂作业方式；
　　（四）有健全的安全生产管理制度。”
　　六、增加一条，作为第九条：“河道采砂许可通过招标、拍卖等方式取得。水行政主管部门在组织招标、拍卖前，应当征求海事、航道、国土资源等部门的意见。按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予许可的决定，在十日内向中标人、买受人发放河道采砂许可证，并对其采砂船舶予以登记备案。”
　　七、第七条改为第十条，修改为：“河道采砂实行分级许可：
　　（一）申请在闽江下游河道采砂的，由福州市水行政主管部门许可；
　　（二）申请在其他河道采砂的，由所在地县（市、区）水行政主管部门许可。”
　　八、删除第八条。
　　九、第九条改为第十一条，第一款修改为：“河道采砂许可证有效期最长不得超过一年，有效期内采砂量达到核定开采数量的，发证机关应当注销其河道采砂许可证。”
　　十、第十条改为第十二条,第二款修改为：“采砂作业者应当在采砂作业地点设立明显标志，保障通航安全，采集的砂石应当在批准的场所内堆放，砂石弃碴应当及时清除。”
　　增加一款，作为第三款：“河道采砂不得影响航道畅通，禁止在航道上堆放砂石。”
　　十一、增加一条，作为第十三条：“水行政主管部门依法收取的河道采砂规费应当主要用于河道、堤防的维护、建设和管理。”
　　十二、第十一条改为第十四条，修改为：“下列范围内禁止采砂：
　　（一）闽江下游北港河段（从淮安分流口至马尾汇合口）；
　　（二）防洪工程、水工程设施、航道设施的保护范围内；
　　（三）沿河、跨河、穿河工程设施的保护范围内；
　　（四）历史文物保护单位、名胜古迹、重点风景区保护范围内；
　　（五）国家和省、市重点保护的水生动物生息繁衍场所；
　　（六）河道采砂规划确定的禁采区、禁采点；
　　（七）法律、法规规定的其他范围。”
　　十三、增加一条作为第十五条：“水行政主管部门应当按照河道采砂规划规定的年度采砂控制总量要求，加强对河道采砂活动的监督和管理，及时查处河道采砂违法行为。”
　　十四、第十二条改为第十六条，其中的“交通主管部门”修改为“航道主管部门”。
　　十五、第十三条改为第十七条，修改为：“违反本办法第七条、第十四条规定，未取得河道采砂许可证擅自在河道管理范围内采砂或者在禁采范围内采砂的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和违法采砂机具，并处以一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，可暂扣违法采砂船舶；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
　　十六、增加一条，作为第十八条：“违反本办法第十一条第二款规定的，由水行政主管部门没收违法所得，并处以五千元以上五万元以下的罚款，收缴其河道采砂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
　　十七、第十四条改为第十九条，修改为：“违反本办法第十二条第一款规定的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，吊销其河道采砂许可证。”
　　十八、第十五条改为第二十条，修改为：“违反本办法第十二条第二款、第三款规定的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除障碍，逾期拒不改正的，处以一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，可暂扣违法采砂船舶。”
　　十九、第十六条改为第二十一条,修改为：“水行政主管部门和其他有关部门及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不按规定许可和发放河道采砂许可证的；
　　（二）对违法采砂行为不按规定给予行政处罚的；
　　（三）不履行管理职责的；
　　（四）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。”
　　此外，根据本决定对部分条文的文字作相应的修改并对条文顺序作相应调整。
　　本决定自公布之日起施行。
　　《福州市河道采砂管理办法》根据本决定作相应的修正，重新公布。
　　

福州市河道采砂管理办法

（1998年10月30日福州市第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过1999年3月20日福建省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议批准根据2005年10月27日福州市第十二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉的决定》修正2006年3月31日福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准）
　　
　　第一条　为了加强河道采砂管理，确保福州市江河防洪安全，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国矿产资源法》等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于福州市行政区域内的江河、溪流、湖泊范围内的采砂（包括吹砂、挖砂、采石、取土、淘金）管理。
　　第三条　福州市水行政主管部门负责本市河道采砂的统一管理。各县（市、区）水行政主管部门按照职责分工负责本辖区内的河道采砂管理。
　　第四条　河道采砂必须服从河道整治规划，保持河势稳定，确保行洪及岸滩安全。
　　第五条　市、县（市、区）水行政主管部门应当根据河道防洪安全的要求会同航道、国土资源等部门共同制订河道采砂规划。河道采砂规划经法定程序批准并向社会公布后实施。
　　第六条　河道采砂实行年度开采总量控制制度。年度开采总量应当逐年递减。
　　水行政主管部门确定的年度采砂总量不得超过河道采砂规划规定的年度采砂控制总量。对每一可采区确定的年度采砂量不得超过该可采区的年度采砂控制数量。
　　第七条　从事河道采砂的，应当依法取得河道采砂许可，但公民个人自采自用少量砂石的除外。
　　第八条　申请从事河道采砂的应当具备下列条件：
　　（一）有经营采砂业务的营业执照；
　　（二）采砂船舶和船员证书齐全；
　　（三）有符合规定的采砂作业方式；
　　（四）有健全的安全生产管理制度。
　　第九条　河道采砂许可通过招标、拍卖等方式取得。水行政主管部门在组织招标、拍卖前，应当征求海事、航道、国土资源等部门的意见。按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予许可的决定，在十日内向中标人、买受人发放河道采砂许可证，并对其采砂船舶予以登记备案。
　　第十条　河道采砂实行分级许可：
　　（一）申请在闽江下游河道采砂的，由福州市水行政主管部门许可；
　　（二）申请在其他河道采砂的，由所在地县（市、区）水行政主管部门许可。
　　第十一条　河道采砂许可证有效期最长不得超过一年，有效期内采砂量达到核定开采数量的，发证机关应当注销其河道采砂许可证。
　　禁止伪造、涂改、出租、转让河道采砂许可证。
　　第十二条　河道采砂必须按照许可证核定的范围、数量、作业方式和作业时间进行。
　　采砂作业者应当在采砂作业地点设立明显标志，保障通航安全，采集的砂石应当在批准的场所内堆放，砂石弃碴应当及时清除。
　　河道采砂不得影响航道畅通，禁止在航道上堆放砂石。
　　第十三条　水行政主管部门依法收取的河道采砂规费应当主要用于河道、堤防的维护、建设和管理。
　　第十四条　下列范围内禁止采砂：
　　（一）闽江下游北港河段（从淮安分流口至马尾汇合口）；
　　（二）防洪工程、水工程设施、航道设施的保护范围内；
　　（三）沿河、跨河、穿河工程设施的保护范围内；
　　（四）历史文物保护单位、名胜古迹、重点风景区保护范围内；
　　（五）国家和省、市重点保护的水生动物生息繁衍场所；
　　（六）河道采砂规划确定的禁采区、禁采点；
　　（七）法律、法规规定的其他范围。
　　第十五条　水行政主管部门应当按照河道采砂规划规定的年度采砂控制总量要求，加强对河道采砂活动的监督和管理，及时查处河道采砂违法行为。
　　第十六条　整治河道挖取砂石涉及航道的，应当兼顾航运需要，并事先征求航道主管部门的意见；整治航道挖取砂石应当符合福州市防洪安全需要，并事先征求水行政主管部门的意见。
　　如意见不能协商一致时，应当报请同级人民政府协调或者裁决。
　　第十七条　违反本办法第七条、第十四条规定，未取得河道采砂许可证擅自在河道管理范围内采砂或者在禁采范围内采砂的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和违法采砂机具，并处以一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，可暂扣违法采砂船舶；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十八条　违反本办法第十一条第二款规定的，由水行政主管部门没收违法所得，并处以五千元以上五万元以下的罚款，收缴其河道采砂许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十九条　违反本办法第十二条第一款规定的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，吊销其河道采砂许可证。
　　第二十条　违反本办法第十二条第二款、第三款规定的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除障碍，逾期拒不改正的，处以一万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，可暂扣违法采砂船舶。
　　第二十一条　水行政主管部门和其他有关部门及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不按规定许可和发放河道采砂许可证的；
　　（二）对违法采砂行为不按规定给予行政处罚的；
　　（三）不履行管理职责的；
　　（四）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的。
　　第二十二条　本办法自公布之日起施行。

　　福建省人大常委会办公厅　　　　　　　　　　　2006年4月3日印发
　　
　　关于《福州市人民代表大会常务委员会
　　关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉
　　的决定》的说明（2006年3月日在福建省第十届人民代表大会
　　常务委员会第二十二次会议上）福州市人大常委会副主任张胜年
　　
　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受福州市人大常委会委托，现就《福州市人民代表大会常务委员会关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉的决定》说明如下：
　　一、修改的必要性
　　1998年10月福州市第十一届人大常委会第六次会议通过了《福州市河道采砂管理办法》（以下简称《办法》），经省第九届人大常委会第九次会议于1999年3月20日批准，正式颁布实施。《办法》实施七年来，我市各级政府和部门加强河道采砂管理，规范采砂许可，采取专项整治、联合执法和日常管理相结合的措施，使河道采砂管理工作取得了一定的成效。但随着我市国民经济和城市建设的快速发展，河道砂石开采管理中的新的矛盾和问题日渐显现，闽江下游沿江河道大规模采掘砂石出口和城市建设大量用砂及吹砂造地，使闽江下游河砂开采量大大超出上游来砂量，影响到河势稳定和行洪安全、航道安全，危及闽江堤岸和人民群众的生命财产安全。为此，亟需对《办法》的有关内容进行修改完善。
　　二、修改的过程
　　2005年3月，市人大常委会将修订《办法》列入了今年的地方立法计划。4月中旬，市政府法制办会同市水利局开始着手法规的修订工作，组织相关部门和有关专家对闽江下游河道进行了实地调研并对法规内容进行了研究、修改，形成了修正案草案送审稿。其间，市人大法工委和农经委提前介入，给予指导。修正案草案经市政府常务会议研究同意，于2005年7月29日提请市人大常委会审议。市人大常委会农经委组织部分市人大常委会委员、市人大代表对闽江河道采砂情况进行了视察、检查并对修正案草案进行了多次研究论证，提出了初审意见，2005年8月25日，福州市第十二届人大常委会第二十五次会议审议了《福州市河道采砂管理办法修正案》（草案）。会后，市人大常委会法工委根据常委会委员审议意见、农经委初审意见，对修正案草案进行逐条认真研究、修改，形成了修正案草案修改稿。之后，法工委先后召开数场调研座谈会，分别邀请市人大常委会部分委员、市人大常委会有关委办室、市政府和市政协有关部门和仓山区、闽侯县有关部门对修正案草案修改稿进行了修改论证。10月25日，福州市人大常委会第二十七次会议对《福州市河道采砂管理办法修正案》（草案修改稿）进行了第二次审议。会后，法工委会同农经委、市政府法制办和市水利局，根据委员们的意见对修正案草案修改稿进行了修改，形成了《福州市人民代表大会常务委员会关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉的决定》（草案）（以下简称《决定》（草案））。10月26日，市人大法制委召开全体会议，对《决定》（草案）进行了统一审议。10月27日，福州市第十二届人大常委会第二十七次会议通过了《福州市人民代表大会常务委员会关于修改〈福州市河道采砂管理办法〉的决定》（以下简称《决定》）。
　　三、对《决定》主要问题的说明
　　（一）关于河道采砂规划和年度开采总量控制制度
　　制订河道采砂规划是河道采砂管理的基础工作，也是实现河道采砂管理规范化、科学化的重要依据。为此，《决定》第五条对加强采砂管理，科学制定河道采砂规划作出规定，为依法实施河道采砂管理提供了科学依据。
　　为保护闽江河道砂石资源，保证资源的可持续利用，遏制对河道砂石资源进行掠夺性、破坏性的过度开采，防止给堤防、行洪以及通航安全造成危害，必须实行年度采砂总量控制和开采量逐年递减的制度。据统计，1993年至2003年，闽江上游平均年来砂量约233万方，而每年采砂量超过1000万方，高峰年份超过2000万方。如果不对闽江年度采砂总量加以控制，不用多久砂石资源将枯竭。为此，《决定》在第六条增加规定了水行政主管部门在编制规划时应当核定年度采砂总量，年度开采总量应当逐年递减的有关内容。
　　（二）关于采砂许可
　　河道采砂涉及公共安全，同时河砂又具有自然资源的属性，《中华人民共和国水法》、《福建省防洪条例》都确立了采砂许可制度，但并未对采砂许可的条件、许可方式等作具体规定，为加强对河道采砂的规范化管理，《决定》在第七条规定了“从事河道采砂的，应当依法取得河道采砂许可”的内容，在第八条规定了申请从事河道采砂的应当具备的具体条件。
　　由于采砂许可涉及有限自然资源的开发利用，是一种特许行为，按照行政许可法的规定，实施特许应以招标、拍卖的方式进行，保证自然资源的合理配置和许可决定的公平、公正。《决定》在第九条增加了河道采砂许可通过招标、拍卖等方式取得的有关内容。
　　（三）关于行政监管和法律责任
　　为了加大对河道采砂的监督管理，严厉打击违法采砂行为，《决定》在第十五条增加规定了水行政主管部门对河道采砂的监管职责，并在第二十一条对不称职和违法的行政执法人员设定了相应的法律责任。
　　同时，按照《福建省防洪条例》的有关规定，《决定》在第十七条至第二十条内容中，加大了对无证、超量、影响公共安全等各类违法采砂行为的处罚力度。
　　以上说明连同修改决定，请予审议。