浙江省宁波市人民政府


宁波市重大安全事故行政责任追究规定（试行）



第一条 为了有效防范重大安全事故的发生，严肃追究重大安全事故的行政责任，切实保障人民群众生命、财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政监察法》及其他有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 在本行政区域内发生重大安全事故及安全防范措施上有失职、渎职行为的行政责任追究，适用本规定。
对违反本规定的责任者，按照干部管理权限，由监察机关或者有关部门给予行政处分。
第三条 市，县（市）、区监察机关依照行政监察法律、法规的规定，对政府机关和有关单位及其工作人员履行安全监督管理职责实施监察。
市，县（市）、区安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，协助监察机关做好重大安全事故行政责任追究工作。
第四条 各级政府机关应当按照国家、省、市的有关规定，通过安全生产目标管理责任制等形式明确本级政府机关和下级政府机关负责人对安全生产和安全事故防范工作的责任。
本规定所称的政府机关，是指本市各级人民政府及其职能部门以及其他依法行使行政管理职能的组织。
第五条 各级政府机关的正职负责人是主管范围内的安全生产工作第一责任人，对主管范围内的安全生产工作负领导责任。
各级政府机关分管安全生产工作的负责人是职责范围内安全生产工作的责任人，对分管范围内的安全生产工作承担行政责任；各级政府机关分管其他工作的负责人对其分管工作涉及的安全生产工作承担行政责任。
有关行业或者企业的行政主管部门的负责人按照市，县（市）、区人民政府对安全生产目标管理责任制和有关制度的规定对其主管的行业组织、企业、事业单位的安全生产工作承担行政责任。
第六条 各级政府机关负责人对下列重大安全事故的防范、发生，依照法律、法规和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的，应当给予行政处分；构成玩忽职守罪或者其他罪的，依法追究刑事责任：
（一）重大火灾事故；
（二）重大交通安全事故；
（三）工矿生产重大安全事故；
（四）民用爆炸物品和危险化学品重大安全事故；
（五）重大建筑质量安全事故；
（六）商贸经营服务和旅游场所重大安全事故；
（七）渔业生产重大安全事故；
（八）农业机械重大安全事故；
（九）大活动重大安全事故；
（十）其他重大安全事故。
第七条 重大安全事故的具体标准，按照国家、省有关规定执行。
第八条 各级人民政府应当依照有关法律、法规和规章的规定，履行下列职责:
（一）认真贯彻执行安全生产的法律、法规、规章和方针、政策，建立健全地方性安全生产工作制度，重视和加强安全生产监督管理机构建设；
（二）实行安全生产目标管理责任制，明确各级政府负责人和有关工作人员的责任，每年进行一次考核，并作为考核有关政府负责人政绩的重要内容；
（三）制定本地区重大安全事故应急救援处理预案，并报上一级人民政府备案；
（四）建立重大安全事故隐患举报、处理、监控制度，督促和组织有关部门对各类重大安全事故的隐患进行排查；发现重大安全事故隐患的，应当责令排除或者整改；
（五）组织有关部门按照各自的职责，对本地区容易发生重大安全事故的单位、场所和设备、设施，进行严格管理和重点检查；
（六）重大安全事故发生后，有关负责人应当立即赶赴现场组织抢救和善后处理工作，按照国家、省有关规定向上一级政府报告，并组织调查处理事故。
宁波经济技术开发区管理委员会、宁波大榭开发区管理委员会、宁波保税区管理委员会、宁波高新技术产业园区管理委员会、东钱湖旅游度假区管理委员会应当按照有关法律、法规、规章和市人民政府的要求，履行安全生产监督管理职责，防范安全事故的发生。
　　第九条 政府有关部门和单位在职责范围内，应当依照法律、法规和规章的规定，加强安全监督管理，防范安全事故的发生，并履行下列职责：
　　（一）宣传、贯彻安全生产政策法规，研究、部署防范重大安全事故的工作，定期组织安全监督检查；
　　（二）及时采取措施消除重大安全事故隐患；对超出其职责范围的，应当立即向同级政府报告；情况紧急的，可以依法立即采取责令暂时停产或者停业等紧急措施，同时向同级政府报告；
　　（三）重大安全事故发生后，按照有关规定组织调查组对事故进行调查。
第十条 依法对涉及安全生产事项实施行政许可的政府机关，必须严格依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序进行审查；对不符合法律、法规和规章规定的安全条件的单位和个人，不得作出行政许可决定。
有关政府机关必须对已经依法取得行政许可的单位和个人实施严格的监督检查；发现其不具备安全生产条件的，必须依法撤销原行政许可，并给予行政处罚。
对未依法取得行政许可，擅自从事有关安全生产活动的，负责行政许可的政府机关发现或者接到举报后，应当立即予以查处，并依法给予行政处罚。
第十一条 任何单位和个人均有权向政府机关报告重大安全事故隐患和安全生产违法行为，有权向上级政府机关举报下级政府机关不履行安全监督管理职责、不按照规定履行职责的情况。
接到报告或者举报的政府机关，应当立即组织对安全事故隐患进行查处，或者对举报的不履行、不按照规定履行安全监督管理职责的情况进行调查处理。
第十二条 本市行政区域内发生重大安全事故，有关地方人民政府依法应当履行职责而未履行，或者未按规定的职责和程序履行，有下列行为之一的，根据情节轻重，对政府负责人给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:
（一）未按规定履行职责，对重大安全事故隐患检查、督促、整改不力的；
（二）组织群众性重大活动时计划不周密，安全事故防范措施不落实，对可能造成重大安全事故的重大活动没有制定安全事故应急救援处理预案的；
（三）未按规定建立安全事故应急救援体系或者发生重大安全事故后不到事故现场组织指挥救助、不采取有效措施，导致事故扩大，给国家财产和人民生命财产造成重大损失的；
（四）发生重大安全事故后，不按规定的程序和时间及时上报或者瞒报、谎报事故的；
（五）对重大安全事故的调查不积极配合、提供虚假情况，或者设置障碍、干扰事故调查的；
（六）阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的。
第十三条　本市行政区域内发生重大安全事故，事故发生地有关政府机关有下列行为之一的，根据情节轻重，对政府机关负责人和负有直接责任的人员给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:
（一）对发现的、上级批办的或者下级报告的重大安全事故隐患不采取有效措施督促整改的；
（二）不依照法律、法规和规章规定的安全条件和程序对涉及安全生产事项实施行政许可的；
（三）对发现或者举报的未依法取得行政许可或者通过验收而擅自从事有关活动的单位和个人，不依法予以取缔或者处理的；
（四）对依法取得行政许可的单位和个人不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原许可，或者发现安全生产违法行为而不予查处的；
（五）对重大安全事故的调查不积极配合，提供虚假情况或者设置障碍、干扰事故调查的；
（六）阻扰、干涉对重大安全事故有关责任人员追究行政责任的。
第十四条 有下列情形之一的，应当追究有关政府机关分管副职负责人的行政责任：
（一）对分管的安全生产工作不能或者没有及时提出有针对性的行之有效的意见和建议，且出现重大安全事故的；
（二）对分管工作中的安全事故隐患不反映、不整治，造成重大安全事故的；或者未及时组织安全事故隐患整改，而造成重大安全事故的；
（三）分管范围内企（事）业单位安全生产工作责任主体不落实，且出现重大安全事故的；
（四）安全事故发生后，不积极组织抢救或者抢救不力，而造成伤亡或者损失扩大的。
第十五条 各级政府机关正职负责人有下列情形之一的，也应当对其追究行政责任：
（一）对分管副职负责人的正确意见和建议，不予采纳、不及时研究，安全事故隐患长期得不到解决和整治，造成重大安全事故的；
（二）妨碍分管副职负责人和有关部门对安全事故进行调查处理或者作出处理决定的。
第十六条 有下列情形之一的，可以按照本规定从轻处分：
（一）日常管理中，认真贯彻执行安全生产工作有关法律、法规，落实安全生产工作责任制，非因个人主观原因发生重大安全事故；
（二）特大、重大安全事故发生后，立即赶到现场，迅速组织救援，降低事故损失，并按照省、市规定的程序和时限立即上报，不隐瞒、不谎报、不拖延报告，积极配合事故调查。
第十七条 重大安全事故发生后，应当成立由安全生产监督管理部门牵头，监察机关、当地人民政府和有关部门参加的事故调查组，对事故原因进行全面调查，认定事故性质，确定事故责任。对涉及行政责任追究的，事故调查组应当提出行政责任追究的建议。
事故调查工作应当自案件立案之日起60日内办理完毕，并由调查组提出调查报告和处理意见；情况复杂而不能按时完成的，经安全生产监督管理部门负责人同意，可延长至90日；情况特别复杂需进一步延长期限的，经上一级安全生产监督管理部门批准，可延长至180日。
第十八条 重大安全事故行政责任追究按照行政监察法律、法规的有关规定实施，其中：
（一）对市本级政府机关负责人及其工作人员、各县（市）、区人民政府、宁波经济技术开发区管理委员会、宁波大榭开发区管理委员会、宁波保税区管理委员会、宁波高新技术产业园区管理委员会、东钱湖旅游度假区管理委员会的行政负责人及其工作人员，由市监察机关按事故调查组建议实施责任追究；
（二）对各县（市）、区有关行政主管部门负责人及其工作人员，镇（乡）政府、街道办事处负责人及其他工作人员，由各县（市）、区监察机关或者有关行政主管部门按事故调查组建议实施责任追究；
（三）上级监察机关认为确有必要的，可以直接办理下级监察机关管辖范围内的安全生产事故行政责任追究案件。
第十九条 根据事故调查报告，需要追究安全事故行政责任的，市，县（市）、区监察机关或者有关行政机关应当自接到事故调查报告之日起60日内作出安全事故行政责任追究处分决定；事故情况复杂的，可以适当延长，但最长不得超过90日。
第二十条 政府机关负责人及其他工作人员对重大安全事故行政责任追究处分决定不服的，可以依法提出申诉、复查、复核。
第二十一条 安全生产行业监督管理部门和综合监督管理部门不依法履行职责，对责任范围内或本行政区域内安全生产监督管理失职，导致重大安全事故频发的，根据情节轻重，对安全生产监督管理部门负责人和负有直接责任的人员给予记过、记大过、降级直至撤职的行政处分。
安全事故调查人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，导致事故调查报告出现重大错误的，按照行政监察法律、法规和干部管理权限的规定给以行政处分。
第二十二条 本市发生特大安全事故的行政责任追究，按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院令第302号）予以处理。
对特大、重大安全事故以外的其他安全事故的防范、发生负有责任的政府机关有关工作人员，按照国家、省和本市的有关规定追究行政责任。
第二十三条　本规定自2005年7月1日起施行。


浅析侵权责任的归责原则

章建国


一、侵权责任的概念和特点

　　侵权责任又称侵权的民事责任，与债务不履行的民事责任共同构成民事责任。侵权责任是指因实施侵权行为而发生的民事责任。侵权的民事责任是行为人违反消极义务而发生的责任，在一定意义上可以说是不应为而为的民事责任。在侵权民事责任发生前，行为人与权利人之间一般不存在具体的债务。
侵权责任作为民事责任的一种，当然具有民事责任的一般特点，但其又具有不同于其他民事责任的特点：
（一）侵权责任是违反法定义务的法律后果。
民事义务分为法定义务和约定义务，行为人违反约定的民事义务产生违约责任，而违反法定义务则产生侵权责任。
（二）侵权责任是以侵权行为为事实根据所产生的责任
没有侵权行为，就没有侵权责任，侵权行为与侵权责任是不可分的一个问题的两个方面。侵权行为是侵权责任的事实根据，而侵权责任是侵权行为的必然法律后果。
（三）侵权责任的形式不限于财产责任
　　违约责任是财产责任，与违约责任不同，虽然侵权责任的主要形式是财产责任，但是，为充分保护公民、法人的人身权利，当行为人侵害他人的人身权以后，法律也规定了一些非财产责任形式。如赔礼道歉、恢复名誉、消除影响等。
（四）侵权责任具有法定性
　　侵权责任不允许当事人事先加以约定，即使当事人事先有约定，该约定也是无效的。

二、侵权责任的构成要件

　　侵权责任的构成要件是指侵权行为人承担侵权责任所应当具备的条件。行为人实施了侵害他人合法民事权益的行为，但只有符合一定的条件，才能承担侵权责任。
　　侵权责任的构成要件因具体侵权行为的不同而有所差异，与归责原则、法律的特殊规定以及侵权责任的形式密不可分。所以，适用所有的侵权责任的构成要件是不存在的，理论上，只能就一般的侵权责任的构成要件进行阐述。

（一）损害后果
　　损害后果的客观存在是确定侵权责任的首要的必要的条件。所谓损害，是指因人的行为或对象的危险性而导致人身财产方面的合法权益所遭受的不利后果。该损害是客观存在的，是侵害合法民事权益的客观后果；该损害是确定的，是已经发生、真实存在且能够认定的，包括有造成损害的现实危险性；该损害具有法律上的补救性，即补救的必要性——在量上必须达到一定程度和补救的可能性——能用一定的形式填补权利人所遭受的缺损。损害包括财产损害、人身损害、人格损害和精神损害。
（二）因果关系
　　这里所说的因果关系是行为与损害之间的因果关系，即行为是导致损害的原因，损害是行为的必然结果，所要解决的是侵权责任是否成立的问题。其表现形式有一因一果、一因多果、多因一果和多因多果四种。至于如何确定行为与损害之间具有因果关系，大陆法系多采用相当因果关系说，即“无此行为，虽不必生此损害，有此行为，通常即足以生此种损害者，是为有因果关系。无此行为，必不生此种损害，有此行为，通常亦不生此种损害者，即无因果关系。”同时，当因果形式是多因一果或多因多果状态下，在确定因果关系时，还要充分考量损害的原因力，即哪些行为是损害的主要原因，哪些是次要原因，哪些是直接原因，哪些是间接原因，唯有如此，才能确定行为人是否承担侵权责任以及责任的大小。
（三）行为的违法性
　　行为的违法性包括形式的违法和实质的违法。所谓形式的违法是指行为与法律的明文规定相抵触。所谓实质违法是指行为不是从形式上而是从实质上违法，这种行为虽然不能确定违反的具体法律规则，但它却违反了法律精神和法律原则。
（四）过错
　　过错作为一般侵权责任的构成要件，是一种主观条件，是行为人实施不法行为时的心理状态，是行为人对自己行为的损害后果的主观态度。但是，如果要确定行为人是否存在这种心理状态却要借助于其外在表征即行为本身。过错的形式分为故意和过失两种。其中，过失又分为轻过失和重大过失。如果行为人不仅没有遵守法律对其的较高要求，而且，连人们都应当注意并能够注意的一般标准也没有达到，这种过错就是重大过错。

三、侵权责任的归责原则

　　侵权责任的归责原则是指据以确定行为人承担侵权责任的依据，是侵权责任法的核心。指导并制约着侵权行为的分类、侵权责任的构成、举证责任的分担、免责条件和减轻责任的事由以及赔偿方法等等。可以说，没有侵权责任的归责原则即无从确定侵权行为的责任承担，此错则方向错。所以，只有确立了合理的归责原则，侵权行为法才能形成完整的体系。

（一）归责原则的分类

　　民法理论上，由于确立归责原则的标准不同，学者对归责原则体系的构造产生较大的分歧。主要有一元说、二元说和三元说。我国主流观点认为侵权责任的归责原则包括如下三项：过错责任原则、无过错责任原则、公平责任原则。
1、过错责任原则。
　　《中华人民共和国侵权责任法》第6条规定：“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”《民法通则》第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人的财产、人身的，应当承担民事责任。”《德国民法典》第823条规定：“因故意或过失不法侵害他人的生命、身体、健康、自由、所有权或其他权利者，对受害人负赔偿损害的义务。”都是关于过错责任的法律规定。其基本精神是：没有过错，就没有侵权责任。因此，按照过错责任原则，过错是决定过错责任是否成立的必不可少的主观要件。.
　　过错原则作为侵权责任法的基本归责原则，适用于一般的侵权行为，只有在法律明确规定的情况下，才适用其他归责原则。
　　过错的判断标准，通常要结合主观（心理状态）和客观（行为）两个方面。可以用主观标准来认定过错的，就无需运用客观标准。只有当无法用主观标准确定故意的场合，则用客观标准来认定过错。所谓客观标准即一般人的注意标准，如果行为人只要尽到轻微的注意即可预见某种情形，但其未注意，即为有过失。但是，无论是主观标准还是客观标准，就其本质属性而言，仍然是人的主观心理状态。
　　过错程度对责任承担产生影响，侵权行为人所应负的责任应与其过错程度相一致。如《侵权责任法》第12条规定：“两人以上分别实施侵权行为造成同一损害，能够确定责任大小的，各自承担相应的责任；难以确定责任大小的，平均承担责任。”但在多元归责原则体系下，确定责任时，除考虑行为人的过错外，还应考虑其他因素。
　　根据《中华人民共和国侵权责任法》第6条第2款的规定，我国的侵权责任的归责原则中的过错责任包括过错推定。过错推定的构成要件与一般过错责任归责原则下的构成要件相同，即损害后果、因果关系、行为的违法性和过错。只不过在过错推定情形下，受害人将前三项要件举证后，法院即可推定行为人有过错，除非行为人能举证证明其主观上没有过错，否则，推定的过错成立，行为人因此必须承担侵权责任。
2、无过错责任原则
　　无过错责任原则的特点是在确定侵权责任时，不考虑行为人是否有过错，也无需推定行为人具有过错，但其适用范围由法律特别规定。《民法通则》第106条第3款规定： “没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。”《中华人民共和国侵权责任法》第7条规定：“行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定”是我国关于无过错责任原则的规定。
　　在无过错责任下，侵权的构成要件有三：损害后果、行为的违法性、因果关系。受害人需要就上述三项要件承担举证责任，而对行为人主观上有过错不负举证责任。除了法定的抗辩事由外，行为人不能以自己没有过错为由进行抗辩。对于免责的法定事由，必须由行为人承担举证责任。至于第三人责任，只有在侵权特别法中有规定时，方可成为行为人的免责事由，如《海洋环境保护法》中有此规定。
3、公平责任原则
　　公平责任原则是指在当事人对造成的损害都没有过错，而又不能适用过错责任原则和无过错责任原则的情况下，由法院根据实际情况确定责任的归责原则。是其它两种归责原则的补充，适用范围有严格限制，且前提是双方当事人都没有过错。《民法通则》第132条规定：“当事人对造成的损害都没有过错的，可以根据实际情况，由当事人分担责任。”《中华人民共和国侵权责任法》第24条规定：“受害人和行为人对损害的发生都没有过错的，可以根据实际情况，由双方分担损失。”都是关于公平责任原则的规定。至于“可以根据实际情况”8个字，可以理解为法官的自由裁量权，但是，当法律规定必须补偿时，法官不能裁判让某一方承担全部损失。