支付令是法院根据债权人的申请向债务人签发的督促其履行债务的法律文书。支付令是一种高效、便捷、经济的债权实现的方式，特别是新修订的劳动法将支付令作为工人高效维权的一种方式加以推出，是小额速裁程序有益和必要的补充，但在审判实践中，却很少有人申请支付令。支付令作为非诉债权实现方式还有无存在的必要，是什么原因使支付令成为“食之无味弃之可惜”的“鸡肋”，我们如何从程序设计方面优化支付令的法律效果和社会效果——笔者此文进行粗浅探索。


支付令的功能


不同类型的民事纠纷需要有与之相适应的诉讼程序加以解决，督促程序就是针对债权债务关系明确、债务人逾期不予清偿的案件，通过简便快速的方式督促债务人偿还债务的司法程序。

1.支付令可以减少当事人诉累，有利于提高案件社会效果和法律效果 支付令得天独厚的优势主要体现在以下几个方面：（1）有助于缩短债权实现时间。民诉法规定，人民法院对债权人提出支付令申请的，人民法院在5日内审查决定是否受理，如决定受理，应当在受理之日起15日内向债务人发出支付令，债务人应当自收到支付令之日起15日内清偿债务。而诉讼案件审查期限是7日，受理后适用简易程序的审理期限是三个月，普通程序是六个月，当事人不服的可在收到判决书后起十五日内向上一级法院上诉。从法律规定上看，督促程序的债权实现期限远远小于诉讼程序债权实现期限。（2）手续简便，只需一份支付令申请书即可，无需开庭。法院直接对债权人提供的事实、证据进行审查，债权债务关系明确、合法即可发出支付令，无需开庭审理。（3）降低债权实现成本。一方面，申请支付令无需开庭审理，可以省去代理人出庭的费用；另一方面，申请支付令的申请费仅是财产案件受理费标准的1/3。以10万元标的为例，申请支付令仅需766元，如果诉讼则需要缴纳2300元，节约了1534元。同时，支付令的管辖不受标的数额限制，可以就近选择有管辖权的基层法院申请，避免到上一级法院诉讼，减少奔波之苦。

2.支付令可以在一定程度上解决案多人少的矛盾，提高司法效率 目前，各级法院案件均呈普遍增长态势，案多人少矛盾突出。支付令在解决案多人少矛盾有其独特优势，主要表现在以下几方面：通过申请支付令可以过滤掉大量简单案件，让法官有更多的精力处理疑难复杂案件；支付令不需要开庭审理，经当事人申请即可以启动审查程序，减少人力、物力，节省了审判资源。


支付令在司法实践中的困境

1.债权人不愿申请支付令 根据以随机抽取到法院立案的债权人进行的问卷调查，对支付令制度不了解的占45%，支付令因义务人提出异议容易导致失效的占32.5%，双方矛盾争议较大、不宜申请支付令的占22.5%——通过以上调查，债权人不愿申请支付令的原因有：（1）法律宣传不到位，债权人不知道有支付令督促程序。1991年我国的民事诉讼法即规定了督促程序，但对于非诉矛盾纠纷解决模式是近几年刚刚兴起并被人们逐渐认知的一种纠纷解决机制，对于督促程序，只有司法工作者能够了解其运作程序以及实际价值，广大群众对此不甚了解。（2）支付令因债务人提出异议，容易导致支付令的失效与执行程序终结。债务人在法定期间提出书面异议的，人民法院无须审查异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序。依此规定，人民法院仅对债务人提出的异议进行形式审查，只要异议在形式上符合法律规定的要件，即可认定异议成立，支付令失效。同时，支付令还会因申请人的行为导致督促程序终结。根据《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》第五条的规定：人民法院受理债权人的支付令申请后，经审理，有下列情况之一的，应当裁定驳回申请：当事人不适格；给付金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券的证明文件没有约定逾期给付利息或者违约金、赔偿金，债权人坚持要求给付利息或者违约金、赔偿金；债权人要求给付的金钱或者汇票、本票、支票以及股票、债券、国库券、可转让的存款单等有价证券属于违法所得；债权人申请支付令之前已向人民法院申请诉前保全，或者申请支付令同时又要求诉前保全。

2.部分法院与律师不建议当事人申请支付令 部分法院与律师不建议当事人申请支付令，其原因：一方面支付令无需开庭，无法收取出庭费用；另一方面律师、法律工作者的价值无法体现。笔者通过问卷调查的方式对法官不愿意启动督促程序的原因进行调查，随机抽取一线法官30人次进行问卷调查，其中：支付令因债务人异议容易导致督促程序终结，支付令失效，前期所做的工作都将宣告作废，造成司法资源浪费的有14人，占47%；支付令具体操作程序规定过于简单，缺乏详细的操作规程，适用起来会面临很多新问题无法解决的4人，占13%；支付令案件多为债权类案件，案情简单，容易调解，适用支付令将影响调解率等考核指标的有12人，占40%。通过以上调查可知，法官不愿启动督促程序既有法律法规不完备的原因，也有法院考核评价制度原因所致。

1.提高支付令申请成功率 （1）加强督促程序相关法律法规的宣传，提高当事人申请支付令的积极性。对于支付令申请条件及程序，支付令异议的效力以及督促程序终结的情形等，应当予以宣传，引导大家通过非诉程序快速化解矛盾。1988年，法国因为收取没有支付的款项而向法院提起诉讼中，已有四分之三的债权人是在“指令支付”（即督促程序）简易程序范围进行诉讼。建议我国法院首先在立案阶段，由立案人员对符合申请支付令条件的案件进行分流引导；其次，通过新闻媒体，发布关于申请支付令的典型案例，引导当事人自觉选择申请支付令；第三，加大支付令案件的执行力度，进一步突出支付令“快速”的效果。（2）对于被申请人提出的书面异议，进行有限度的实质性审查，即对于不需要双方举证，属于众所周知的事实、定理、规律，或经过计算或简单分析即可确定的事实，可以直接认定。例如被申请人对债务本身无异议，但提出债务已超过诉讼时效，经审查借条是在两年内出具，可以直接认定异议不成立。对于有限度的实质性审查，要把握无需举证和常识分析两个限度，在必要时可以通过听证等形式给予双方申辩陈述的机会。

2.实现督促程序与诉讼程序的无缝对接 将诉讼程序作为督促程序的后备和保证，能够使债务人慎重运用支付令异议权，提高支付令的效果。（1）债权人申请支付令时受理法官应询问申请人，如支付令申请失败是否愿意由法院直接转入诉讼程序，如债权人同意，在支付令失效或督促程序终结后由法院直接立诉讼案件，进入诉讼程序，无需当事人亲自到法院重新立案。（2）在转入诉讼程序时，以前缴纳的申请费用直接转作诉讼费用，实行多退少补。（3）无需申请人重新递交诉状，由申请书代替诉状。（4）自被申请人收到支付令之日起即开始计算举证和答辩期限，无需再重新给予被申请人举证和答辩期限，被申请人的书面异议书可作为诉讼案件被告的书面答辩，可直接安排开庭。

3.进一步完善督促程序操作流程 目前，关于申请支付令的操作流程，主要见于民法通则及其解释以及最高院的适用督促程序若干问题的规定中，这些规定对于一套诉外矛盾化解机制来讲规定过于笼统，缺乏可操作性。例如，对于担保案件担保人是否能申请支付令；对于被申请人对于债务部分提出异议，对因部分异议而失效的部分是适用裁定予以确认，还是收回原支付令重新下达新的支付令等，现行的法律法规未给予明确规定。督促程序是一种通过非诉的方式来解决诉的程序，因此它具有很多诉的性质，我们应可以借鉴诉的规定对督促程序加以完善。（1）确立异议证据制度。现行的督促程序，对于异议人提出异议仅进行形式审查，只要提出书面异议即可，容易导致异议滥用，应当要求异议人在提出书面异议的同时提供相关证据，对于证据真实性、客观性和关联性可不予实质性审查。（2）确立异议审查回避制度，异议人提出异议时有权知道异议审查人，异议人认为异议审查人有符合民事诉讼法第四十五条规定的回避情形的，可以申请异议审查人回避，关于回避的确定可以参照诉的规定予以确立。（3）确立支付令错误救济制度。最高院的适用督促程序若干问题第十一条赋予了法院院长对确有错误的支付令提出重新审查的权利，同时也应当赋予债务人对已经生效的支付令提起重新审查的权利。（4）结合目前的司法实践，对督促程序实行过程中遇到的一些具体问题制定相应制度设计，破除支付令的梗阻，充分发挥其自身优势。


（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）
广东省佛山市人民政府办公室


佛山市人民政府办公室文件
佛府办[2006]7号



各区人民政府，市府直属有关单位:

市交通局《佛山市地方公路及公路两侧广告设施经营权招标投标试行办法》业经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。









二○○六年一月四日





佛山市地方公路及公路两侧广告设施

经营权招标投标试行办法

　　　　　

　　第一条　为加强地方公路及公路两侧广告设施管理，规范广告设施经营行为，依据《中华人民共和国招标投标法》和《广东省公路条例》及省交通厅《广东省公路及两侧广告标牌设施管理规定》等法律、法规及规范性文件的规定，结合我市的实际，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于本市境内地方公路及公路两侧广告设施经营权招标投标活动。

本办法所称地方公路及公路两侧，是指从公路边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起算（无边沟的从公路两侧防撞栏、防撞墙外侧五米起算），县道二十米，乡道十米以内范围。

第三条　本办法所称招投标的内容是以投标人的经营资格、服务质量方案以及竞投的价格为评标依据。

第四条　各区交通主管部门负责招标投标活动的监督管理；各区地方公路管理机构具体负责本辖区范围内的招标投标工作。

第五条　广告设施经营权招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区以外符合条件的投标人参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。

第六条　拟进行经营权招标的广告设施应当符合《佛山市地方公路非公路标志设置规划》的要求。

中标人应按照《广东省公路及两侧广告标牌设施管理规定》到管辖该公路的区地方公路管理站办理报批手续，并到工商行政管理部门办理户外广告登记审批手续后，方可发布广告。

第七条　招标人由各区地方公路管理机构承担，也可委托具有相应资格的招标代理机构办理招标事宜。

招标代理机构应当具备下列条件：

（一）具有法人资格；

（二）具有与招标项目相适应的技术、经济管理和编制招标文件的能力；

（三）有类似项目招标的经验；

（四）拥有相应的招标业务人员，具有组织招标、评标的能力；

（五）熟悉和掌握招标投标法及有关法律、法规、规章。

任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。

第八条　广告设施经营权招标分为：公开招标、邀请招标。

公开招标是指通过指定的报刊、信息网络或者其它媒介发布招标公告，邀请不特定的法人或者其他组织投标。

邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式，向三个以上具备承担招标项目能力、资信良好的广告公司发出投标邀请书。

第九条　广告设施经营权招标投标基本程序：

（一）由招标人按照区交通主管部门批准的招标方式发出招标公告；

　　（二）招标人向潜在投标人提供招标文件、解答有关问题、组织踏勘现场；

（三）在招标文件规定的时间内接收投标人送达的投标文件；

（四）开标，审查投标文件；

（五）进行评标；

（六）确定预中标人，预中标人经公示三天后无异议再确定为中标人，发出中标通知书；

（七）中标人按照招标文件的要求与招标人签订广告设施经营权合同。

第十条　招标公告（投标邀请书）应当包括以下主要内容：

（一）招标人的名称和地址；

（二）招标依据；

（三）招标项目的概况，包括招标的广告设施的数量、设置地点和使用期限等；

（四）招标方式、时间、地点、获取招标文件的办法；

（五）对投标人的要求；

（六）其他事项。

第十一条　招标文件应当包括如下内容：

（一）招标邀请函；

（二）招标项目名称内容；

（三）投标人资格要求；

（四）投标文件编制要求；

（五）招标方式；

（六）招标的广告设施数量、设置地点、使用期限和规格标准；

（七）招标投标起止日期和开标评标日期、地点等；

（八）履约保证金；

（九）付款方式；

（十）合同条款；

（十一）其他要求及说明。

第十二条　广告设施经营权投标人是指响应招标，参与投标竞争，依法经工商行政管理机关登记注册，核定经营范围为“设计、制作、代理、发布各类广告”的单位，并取得《广告经营许可证》和户外广告发布经营权的单位或个人。

第十三条　投标文件应按照招标文件规定的内容和要求编制，主要包括以下内容：

（一）投标函；

（二）投标人基本情况及业绩；

（三）广告设施位置和数量；

（四）广告设施设置方案；

（五）招标文件要求的其他内容。

投标文件须经投标人盖章及其法定代表人签字或者署印，并按招标文件的规定密封。投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送达投标地点。

第十四条　投标人在招标文件要求的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已递交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容应当使用与投标书相同的方式签署、密封和送达，并作为投标文件的组成部分。

第十五条　招标人收到招标文件后，应当签收保存，不得开启。投标人少于三个的，招标人应当依照本办法重新招标。在招标人要求提交投标文件的截止时间后送达的投标文件，招标人应当拒收。

第十六条　开标应当在招标文件中预先确定的时间、地点公开进行。

第十七条　开标由招标人主持，邀请所有投标人参加。

第十八条　开标时，由投标人或者推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机关检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容。

第十九条　招标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前收到的所有投标文件，开标时都应当当众予以拆封、宣读。开标过程应当记录，并存档备案。投标人的投标文件无论中标与否，均按规定进行封存处理，不予退回。

第二十条　属于下列情况之一的，应当作为废标处理：

（一）投标文件未按招标文件要求密封；

（二）投标文件未按招标文件要求盖章及无其法定代表人签字（或者署印）；

（三）投标人未按要求提交投标保函（或者投标履约保证金）；

（四）投标人递交两份或者多份内容不同的投标文件，又未书面声明哪一份为投标方案，哪一份为备选方案；

（五）投标人在一份投标文件中，对同一个广告设施位置有两个或者多个报价；

（六）投标人以不正当手段从事投标活动；

第二十一条　开标后，出现以下情况的，应当重新进行招标：

（一）符合专业条件的投标商或对招标文件作实质性响应不足三家的；

（二）全部投标商报价均低于起标价的。

第二十二条　开标后，招标人和投标人不得通过补充说明和有关资料改变招标文件和投标文件的实质内容。

第二十三条　在符合招标文件要求的情况下，投标人的投标价格高于招标起标价，并且是唯一最高价时，即为中标人。

第二十四条　在竞投过程中，符合招标文件要求而出现两个或两个以上相同的最高价的情况下，由同价人重新报价，评标委员会按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件以及竞投价格进行评审和比较，评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人，招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。

第二十五条　评标工作由招标人依法组建的评标委员会负责。评标委员会由招标人从省交通主管部门提供的专家库中随机抽取的专家组成，成员为5人以上单数。

第二十六条　有下列情形之一的，不得进入本次评标委员会，已经进入的应当更换：

（一）与本次投标人或者投标人主要负责人有近亲属关系的；

（二）与本次投标人有经济利益关系，可能影响对投标公正评审的；

（三）曾因在招标、评标以及其他与招标投标有关活动中从事违法行为而受过行政处罚或刑事处罚的；

（四）招标路段的公路管理机构或者该路段经营公司的专家；

评标委员会成员在开标前一天在同级交通主管部门监督产生，特殊情况下可在开标前两天产生，但不得超过两天。其成员名单在中标结果确定前应当保密。

第二十七条　评标委员会成员应当客观、公正地履行职责，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。

评标委员会成员不得私下接触投标人，不得收受投标人的财物或者其他好处。

评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。

第二十八条　评标必须在严格的保密措施下进行，禁止任何单位和个人非法干预、影响评标的过程和结果。

（一）评标场所必须具有保密条件；

（二）只允评标委员会成员、招标人指定的工作人员参加评标会议。非评委会成员不得参与评标及发表有碍评委会成员独立评标的言论。

（三）所有参加评标的人员不得携带通讯工具；

（四）评标场所内不设电话机和上网的计算机。

第二十九条　预中标人确定后，应在原招标信息发布渠道发布预中标公告，公示三天后无异议的，招标人应当在七日内向中标人发出中标通知书，并同时发布中标公告，将中标结果通知所有未中标的投标人。

第三十条　招标人和中标人应当在中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人投标文件的要求签订广告设施经营权合同。

第三十一条　中标人应当在收到中标通知书之日起三十日内，缴交广告设施经营权费。

第三十二条　招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应向招标人提交履约保证金，其额度一般为合同总价的1％～3％。履约保证金可以银行保函方式支付。

第三十三条　广告设施经营权中标人应在合同签订后十日内，持中标通知书和合同书到所属地方公路管理机构办理广告设施设置报批手续，经批准后方可设置。

第三十四条　广告设施经地方公路管理机构批准设置后，必须在三个月内设置，逾期视为中标人放弃经营权，履约保证金不予退还，其中标资格由替补中标人取得或重新组织招标。

第三十五条　中标人应当按照合同约定履行义务，不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。

发现转让或分包转包给他人的，即取消其中标资格，没收履约金，并处以转让、分包项目金额千分之五以上至千分之十以下的罚款，造成招标人损失的还应追究经济责任。

第三十六条　通过招投标取得的广告设施经营权期限最长为五年，期满后由地方公路管理机构收回经营权。

经营期广告设施的所有权属中标人所有，但经营权期限届满后，广告设施不得拆除，其所有权归地方公路管理机构所有。

第三十七条　广告设施经营权费扣除本次招标等费用后，全部归所属区政府地方财政，专项用于地方公路路政和公路两侧广告设施的管理。

第三十八条　在本办法实施之前，经地方公路管理机构批准设置的广告设施，符合规划要求尚未到期的，可以经营到期满，期满后要收回经营权，进行招标投标方式重新确定经营单位。不符合佛山市地方公路非公路标志设置规划的广告设施一律拆除。

第三十九条　本办法自发文之日起施行。