十六大后现行宪法修改的思考

秦前红
（武汉大学法学院 湖北 武汉）

内容摘要：依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。当前应将修宪的重点放在公民权利部分，特别是完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。
关键词：法治 宪法修改 公民权利


依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，保障我国改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。
一、宪法修改的价值
在宪政思潮波及全球，各国竞相重视宪政建设的今天，宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护，即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础，赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2]，而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人（或少数统治者）的意志发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会，对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案，在启蒙思想家眼里，宪法“不是政府的法令，而是人民组成政府的1法令”，宪法是政府权力产生的合法性依据，“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此，法律至上的法治理想，离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲，“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’，而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而，法治这一目标演化成这样一组命题：依法治国首先是依宪治国，宪法权威至上是现代法治的根本要求，宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。
宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定，不能朝令夕改。如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[8]易言之，科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看，人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式，并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时，必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层，进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时，其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言，无论是刚性宪法还是柔性宪法，都必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变，就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看，在宪法的稳定性和适应性之间，人们更偏好后者。的确，法令多改，权威不立，没有权威，便无效益。但我们必须认识到，“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的”。[10]因此，从根本上讲，维护宪法权威，实现法治秩序，首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。
要实现这一要求，必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲，宪法修改是宪法变迁的重要途径。
在今天的中国，宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中，但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看，宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革 ，还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14]，使我们的认知殿堂不断发生革新，进而冲击宪法的稳定性。另外，我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生，远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后，必须创造市场经济发展的法律和制度条件，宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展，所以，在当今中国这个法治和市场经济后生发国家，宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上，我国现行宪法并不是僵化的历史文件，她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[16]促进了社会的发展。

二、科学客观地评价“八二宪法”，正确选择修宪方式
宪法修改是指宪法正式实施后，由于部分规范与实际需要不相适应，由法定的修宪主体依据特定的修宪程序，对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲，学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].
一般来讲，全面修改又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下，宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容（也包括宪法的结构）进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动，一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定，以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别：一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法，而部分修改则不重新通过或批准整部宪法，只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本，但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。
立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改，甚至抛弃现行宪法，启动制宪权制定一部新宪法，都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析，仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使，未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视，我们认为在现今阶段，在宪法规范与社会现实存有罅隙时，应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。
（一）现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想
现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过，是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词，[ “八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[18]，但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看，她是建国历史上最好一部宪法，体现了“三个代表”重要思想。
首先，从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕，中国发生了几件具有历史意义的大事；一是关于真理标准的讨论，确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点；二是中国共产党召开十一届三中全会，将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务；三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国以来的许多重大问题进行反思和总结；四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗，弘扬政治体制改革的精神，彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时代发展的产物，她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。
其次，从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物，是在打破“文化大革命”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训，宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度，如第14条，还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展，如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定，并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向，建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时，赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位，分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草，历时近两年，其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中，宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之，八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[19]
最后，从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言，“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”，“促进了我国社会主义民主建设”，“推动了我国的社会主义法制建设”，“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[20]二十余年中，我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会，几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出，法律体系逐步完善，特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法，更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾，万众一心建设法治国家。所有这些，都离不开宪法的保驾护航。事实也证明，“只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保障国家安全和社会稳定，实现长治久安”。[21]
（二）频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识
自80年代学界就展开了人治与法治之争，到1999年法治被写进宪法，历史十余载，可谓路慢慢。时至今日，要法治反对人治，已是人心所向。但从历史和现实情况来看，宪法权威并没有得到足够的重视，民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[22] 法治就其原初含义而言，是指正当规则的统治，[23] 因此，法治要求存在一套阐明的连续的规则体系，并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[24]
第一，一个社会的法治建设推进到一个阶段后，宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成，须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法，只会人为地中断这一周期，造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适，最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。
第二，宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天，以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时，自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标，在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改，会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张，进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突，加剧社会均衡与和谐实现的代价。
第三，对权力行为的合法性进行追问，是法治的应有之义。在现代宪政国家，一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶，这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为，也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问，并惯常地将目光投向先前的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时，全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击，自然可想而知。
第四，全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定，而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改，将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中，失去道义的权威性。但另一方面，这些法律仍然在调整人们的行为，衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面，对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备，同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说，会表现得更突出。因此，当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度，宪法有何权威呢？

三、 宪法修改的内容和规范设计
八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[25] 纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时，我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本，内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容，的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪。宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[26] 以及十六大报告在诸多理论方面的创新，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。
（一）公民权利的宪法修改
多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷，认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来，学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现，尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别，而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显，但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析，履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务，我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[27] 我国历来主张公民的生存权和发展权，与生命权相较而言，这是公民享有的更高层次的权利。因此，对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际，我们认为，财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[28]
第一、关于财产权利宪法保护的完善
在现行宪法中，第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著，集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上；二是财产权规范列于“总纲”一章中，体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位；三是宪法对私有财产范围规定过狭，仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料，民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位，得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时，必须注意如下几点。
首先，将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分，而不是作为公民基本权利与义务的一部分，在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法，都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容，而不是不可剥夺的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中，与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。
其次，在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素：一是财产权不可侵犯的概括式规定；二是对财产权行使的限制性规定；最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该包含这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议，加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定，我国的财产权宪法保护规范可由两款组成，即财产权不得侵犯；财产只有在正当补偿下方能收为公用。
最后，由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分，所以在采取修正案方式修改宪法时，必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样，使修正案中的规范独立存在并能独立适用，而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。
第二、关于迁徙自由权利的宪法保护
从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由，该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。五四宪法曾赋予公民迁徙自由权，现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[29]实际上，无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[30]，都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上，至少要包括以下内容：“迁徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”，“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款，当然的包含在现行宪法第51条中。
（二）国家制度的完善
在十六大报告中，江泽民指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”，并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”；在我们国家，“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出，在判断人们政治觉悟高低时，“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”，同时我们党“要把承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。江泽民还指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[31] 这些精辟论述，发展了社会主义得以序列理论，有利于有中国特色的社会主义建设，同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告，我们建议对现行宪法做出如下修改。
第一，将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的程序化政治。[32] 政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义，也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述，可以通过宪法解释来包括政治文明，但我们以为，通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容，将会使政治文明建设受到更多的重视。所以，我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。
第二，将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实，十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平，并提出要“依法治政，实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标，建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。[33]
第三，十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家，而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有，所以当其他阶级的先进分子加入到党内，中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时，这必将改变我们党的社会基础和阶级基础，现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化，进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改，可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”
第四，在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。江泽民在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设，并强调要将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但在现实中，人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳阳的市长选举中，唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法，就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[34] 所以，建议在宪法第101条加上一款，“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举，都必须以无记名投票方式表决，并在选举现场设立秘密投票处；选举地方国家机关正职领导人，候选人不得少于两人，一律实行差额选举。”
（三）宪法监督保障制度的创新
山西省大同市人大常委会


大同市城乡规划条例

（2010年10月27日大同市第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 2011年1月14日山西省第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准）


目 录
第一章 总则
第二章 城乡规划的制定
第三章 城乡规划的实施
第一节 一般规定
第二节 建设项目选址规划管理
第三节 建设项目用地规划管理
第四节 建设工程规划管理
第四章 城乡规划的修改
第五章 监督检查
第六章 法律责任
第七章 附则


第一章 总 则

第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《山西省城乡规划条例》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本条例。
第三条 制定和实施城乡规划，应当遵循《中华人民共和国城乡规划法》确定的各项规划原则，主城区规划应当符合一轴双城、分开发展，传承文脉、创造特色的发展战略，有利于建设宜居、利居、乐居的魅力城市。镇、乡、村规划应当注重改善生态环境，建设特色化城镇。
第四条 市、县、乡（镇）人民政府应当依法科学编制城乡规划并组织实施。
市、县人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算，并对编制镇规划、乡规划和村庄规划给予财政支持。
市、县人民政府应当建立由人民政府及其相关部门负责人、专家和公众代表组成的城乡规划委员会，对城乡规划编制和实施的重大事项进行研究，为决策提供依据。
第五条 制定和实施城乡规划应当遵守国家、省有关标准和技术规范。市人民政府应当依据有关法律、法规和标准、技术规范，制定适合本行政区域的城乡规划管理技术规定。
经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改。
任何单位和个人进行建设必须严格遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。
任何单位和个人有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。
第六条 市城乡规划主管部门负责全市城乡规划的监督和管理工作，并具体负责市城市规划区内的城乡规划管理工作。
县城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
区人民政府负责本行政区域城乡规划管理的相关工作。
镇、乡人民政府负责本镇规划、乡规划和村庄规划的组织编制、实施和管理工作。

第二章 城乡规划的制定

第七条 城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
城镇体系规划包括市域城镇体系规划、县域城镇体系规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
第八条 城乡规划的编制和景观设计应当由具有相应资质的单位承担。
编制城乡规划应当具备国家规定的规划、计划、统计、勘察、测绘、地籍、地震、水文、气象、环境以及地下设施等基础资料。
各级人民政府有关部门及有关单位应当根据编制城乡规划的需要，及时、无偿向城乡规划编制部门提供有关基础资料。
市、县城乡规划主管部门应当依法做好城镇勘测工作，组织测绘城乡规划工作需要的大比例地形图。
第九条 市人民政府组织编制市域城镇体系规划，报省人民政府审批。
县人民政府组织编制县域城镇体系规划，报市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案。
城镇体系规划期限一般为二十年。
第十条 市人民政府组织编制大同市城市总体规划，由省人民政府审查后，报国务院审批。
县人民政府所在地镇总体规划，由县人民政府组织编制，报市人民政府审批，并报省城乡规划主管部门备案。
镇人民政府组织编制镇总体规划，报县人民政府审批。大同市城市规划区内的镇总体规划，由县（区）人民政府审查后，报市人民政府审批。
历史文化名城保护规划，由市人民政府组织编制后，报省人民政府审批；历史文化名镇、名村保护规划，由县（区）人民政府组织编制后报市人民政府审批。
城市、镇总体规划的规划期限一般为二十年。
第十一条 城镇体系规划，城市、镇总体规划，乡规划确定需要编制规划的村庄，应当编制村庄规划；城市、镇总体规划确定的建设用地范围内的镇、乡、村庄，不再编制镇规划、乡规划和村庄规划。
第十二条 乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划报县人民政府审批，其中市城市规划区内的乡规划、村庄规划报市人民政府审批。
历史文化名村规划由县（区）人民政府组织编制后报市人民政府审批。
第十三条 市城乡规划主管部门依据市城市总体规划，组织编制控制性详细规划，报市人民政府审批，并报本级人民代表大会常务委员会和省城乡规划主管部门备案。
县人民政府所在地镇的控制性详细规划由县城乡规划主管部门组织编制，报县人民政府审批，并报本级人民代表大会常务委员会和市城乡规划主管部门备案。其他镇的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，在市城市规划区内的报市人民政府审批，在市城市规划区外的报县人民政府审批。
第十四条 编制控制性详细规划涉及下列区域的，市、县城乡规划主管部门应当组织制定城市设计导则：
（一）大同古城、历史文化保护区和风景名胜区；
（二）城市各级行政中心、公共活动中心以及镇的商业文化中心；
（三）城市广场周边和城市主要干道沿线；
（四）城市滨水地区及城市公园；
（五）火车站、民用机场和客运交通枢纽地区；
（六）城乡规划确定的其他重要区域。
城市设计应当对上述区域的总体形态、公共空间、交通系统，建筑物的造型、体量、色彩、风格等内容提出规划管理要求。
第十五条 市、县城乡规划主管部门以及镇人民政府可以依据控制性详细规划组织编制重要地块的修建性详细规划，报市、县人民政府审批；其他地块的修建性详细规划由建设单位依据规划条件组织编制，报市、县城乡规划主管部门审批。
第十六条 经济技术开发区总体规划，由市城乡规划主管部门组织编制，经市人民政府审查后，报省人民政府审批。
市经济技术开发区的控制性详细规划，由市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府审批，并报省城乡规划主管部门备案。
城乡发展规划确定的独立产业用地总体规划或者控制性详细规划，由所在地市或者县城乡规划主管部门组织编制，报市或者县人民政府审批，并报上一级城乡规划主管部门备案。
第十七条 历史文化名城、名镇、名村、街区、保护区和历史建筑应当编制保护规划，保持和延续传统格局和历史风貌，保护历史文化遗产的真实性和完整性。
第十八条 制定城镇体系规划、城市和镇总体规划、乡规划、控制性详细规划，应当严格执行《山西省城乡规划条例》规定的禁止、限制和适宜开发的地域范围、空间管制措施及有关强制性内容。
第十九条 各类专项规划应当服从城市总体规划，相互街接。各类专项规划由市、县城乡规划主管部门组织编制或者会同县级以上人民政府有关主管部门组织编制，经本级人民政府审批后，纳入城乡规划，并报城镇体系规划、总体规划审批机关的城乡规划主管部门和有关主管部门备案。法律法规另有规定的，从其规定。
第二十条 城镇体系规划、城市总体规划、县人民政府所在地镇总体规划在报送上级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。
镇、乡人民政府组织编制的镇总体规划和乡规划在报送上级人民政府审批前，应当先经镇、乡人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。
村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第二十一条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划的公告时间不得少于三十日。
第二十二条 城乡规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门或者委托具有相应资质的技术机构进行审查。
编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况和理由。
第二十三条 批准的城乡规划，由组织编制机关依法向社会公布，法律、行政法规规定不得公开的除外。

第三章 城乡规划的实施

第一节 一般规定

第二十四条 各级人民政府应当根据本地经济社会发展水平，资源环境状况，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。
第二十五条 御东新区建设应当按照构建生态现代化新城的要求，科学规划，合理布局，严格限制开发强度；优先建设市政基础设施和教育、文化、医疗、体育等公共服务设施；加强城市设计，优化城市景观；严格保护自然资源和生态环境，推进生态绿地建设。
第二十六条 城镇旧区改造应当整体规划，合理确定建设规模，成片开发；保护历史文化遗产、历史环境，传承传统风貌；完善绿地、商业网点、停车场等基础设施和公共服务设施，优化城市交通，增强城市综合功能。
第二十七条 大同古城保护应当坚持整体保护、重点修复、科学规划、分步实施的原则，按照大同历史文化名城保护规划，整体保护大同古城的文物古迹、独特街巷和里坊格局、空间尺度、历史风貌。
第二十八条 大同古城内不得擅自进行下列建设行为：
（一）新建、扩建、改建、翻建建筑物；
（二）进行建筑物立面装修；
（三）设置店名牌匾，设立户外广告设施；
（四）其他影响大同古城整体环境和传统风貌的建设行为。
第二十九条 大同历史文化名城、历史文化保护区、历史街区、文物保护单位等历史文化遗产周边应当划定环境协调区。对在环境协调区规划的建设项目，城乡规划主管部门应当严格控制其建设高度、体量、色彩和风格。
第三十条 市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度实施计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，确定近期城镇发展的原则、措施、重点内容、发展方向和空间布局。
近期建设规划应当经本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会审议，并报总体规划审批机关备案。近期建设规划的规划期限为五年。
第三十一条 市、县人民政府应当制定市、县人民政府所在地镇的规划年度实施计划。规划年度实施计划应当与年度投资计划和年度土地供应计划相衔接，明确规划年度实施计划的主要内容，统筹安排重点基础设施、公共服务设施、生态环境和保障性住房等建设。
规划年度实施计划经本级人民代表大会常务委员会审议，审议意见交由本级人民政府研究处理。
规划年度实施计划应当予以公布，并报上一级城乡规划主管部门备案。
第三十二条 城市、镇总体规划确定的建设用地范围内的城中村应当统一规划，集中改造，分步实施。任何单位和个人不得擅自进行建设，影响城市规划的实施。
第三十三条 城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、人防工程设施、河道、水库、水源地、历史文化保护区、自然保护区、风景名胜区、防汛通道、消防通道、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
第三十四条 建设项目沿道路、河道、绿化带等公共用地进行建设的，建设单位应当按照有关规定代征上述公共用地中的集体土地。代征用地范围内的建筑物、构筑物由建设单位拆除。
居住区域内的中小学、幼儿园，社区管理用房、医疗卫生用房，文化体育等设施由建设单位按照城乡规划技术规范和规划管理技术规定配建。
第三十五条 住宅区和行政办公区、城市广场、公园、商业街区、文教卫生体育场馆、车站等公共建设项目，应当按照大同市城乡规划管理技术规定配置机动车停车场位和公共厕所。
规划建设的停车场位和公共厕所不得改变用途。
第三十六条 城乡规划主管部门在作出直接关系日照、通行、排水等他人利益的规划许可决定前，应当将拟许可的事项和内容在项目所在地醒目位置予以公示，必要时采取征求意见会、听证会等形式听取利害关系人的意见。
建设项目经城乡规划主管部门批准后，城乡规划主管部门应当公布规划许可内容。建设单位应当在施工现场公示规划许可证件、经批准的修建性详细规划或者建设工程设计方案总平面图，接受公众监督，但法律、行政法规规定不得公开的除外。
第三十七条 城乡规划编制单位或者设计单位应当按照法律法规规定的资质等级和业务范围承担设计任务，并应当依据规划设计条件、城乡规划技术规范和规划管理技术规定进行编制和设计修建性详细规划、建设工程设计方案和施工图。　　
第三十八条 修建性详细规划、建设工程设计方案、建筑立面装修方案及施工图编制设计完成后，建设单位或者个人应当申请规划技术审查。经审查符合城乡规划的，城乡规划主管部门向建设单位或者个人提供审查结论报告。
重大项目和特殊地段建设项目应当由城乡规划主管部门组织专家论证。
第三十九条 城市地下空间的开发利用，应当符合城市规划和人防等相关规定的要求，履行规划审批手续；地下空间用于工业、商业、旅游、娱乐、仓储等经营性用途的，应当办理有偿使用手续。
第四十条 施工单位必须按照建设工程规划许可证规定的内容进行施工，无建设工程规划许可证的建设项目不得进行施工。

第二节 建设项目选址规划管理

第四十一条 城乡规划主管部门应当参与建设项目前期有关可行性论证和审查工作，提供规划意见。
国家规定需要办理选址意见书的建设项目，建设单位应当按照以下规定向城乡规划主管部门申请核发选址意见书：
　　（一）国家和省有关部门审批或者核准的建设项目以及设立开发区，向省城乡规划主管部门申请核发选址意见书；
（二）市、县人民政府有关部门审批或者核准的建设项目，向同级人民政府城乡规划主管部门申请核发选址意见书；
（三）县级以上人民政府有关部门备案的建设项目，向项目所在地市、县城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
第四十二条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当持以下材料向有关城乡规划主管部门申请核发选址意见书：
（一）选址申请；
（二）选址方案图；
（三）需要选址研究报告的，还应当提供具有相应资质的单位编制的规划选址研究报告；
（四）法律法规规定的其他材料。
　　上级城乡规划主管部门核发选址意见书的建设项目，项目所在地市、县城乡规划主管部门应当提出初审意见。
第四十三条 选址意见书有效期为二年。需要延期的，应当在期满前三十日内向原核发机关申请延期，经批准可以延期一次，期限不得超过一年。在规定期限内未能取得建设项目批准、核准或者备案文件的，选址意见书自行失效。
未按照本条例规定取得选址意见书或者选址意见书过期的，有关部门不得批准或者核准建设项目。

第三节 建设项目用地规划管理

第四十四条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当持以下材料向市、县城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证：
（一）建设用地规划许可申请；
（二）选址意见书；
（三）建设项目批准、核准、备案文件；
（四）土地权属单位或者土地部门预审意见以及其他相关部门意见；
（五）修建性详细规划或者建设工程总平面设计方案规划技术审查报告；
（六）法律法规规定的其他材料。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
第四十五条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，市、县城乡规划行政主管部门应当在出让前，依据控制性详细规划提出出让地块的位置、面积、使用性质、建筑密度高度、容积率、绿地率、停车位指标、各类规划控制线、必须配置的基础设施、公共服务设施等规划条件，向土地行政主管部门提供，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
　　以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持以下材料向市、县城乡规划主管部门申请办理建设用地规划许可证：
（一）建设用地规划许可申请；
（二）建设项目批准、核准或者备案文件；
（三）国有土地使用权出让合同；
（四）修建性详细规划或者建设工程总平面设计方案规划技术审查报告；
（五）法律法规规定的其他材料。
　　城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。
第四十六条 规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。
第四十七条 建设用地规划许可证有效期为二年。需要延期的，应当在期满前三十日内向核发机关申请延期，经批准可以延期一次，期限不得超过一年。未能取得延期批准或者在规定的期限内未取得批准用地文件的，建设用地规划许可证自行失效。

第四节 建设工程规划管理

第四十八条 在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持以下材料向市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证：
（一）建设工程规划许可申请；
（二）以划拨方式提供国有土地使用权建设项目的选址意见书；
（三）建设用地规划许可证；
（四）建设用地批准书及附图；
（五）建设项目批准、核准或者备案文件以及相关部门手续；
（六）建筑方案和施工图规划技术审查报告；
（七）法律法规规定的其他材料。
第四十九条 在主城区、县城内进行房屋大修或者翻建的，建设单位或者个人应当持以下材料向市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证需提供下列材料：
（一）房屋维修申请；
（二）房屋、土地权属证书；
（三）房屋鉴定意见；
（四）维修或者建筑设计方案规划技术审查意见。
房屋维修和翻建不得改变原位置、原性质、原层数、原占地面积、原高度和建筑原有外形和色彩，不得影响相邻关系及空间景观。
第五十条 在城市、镇规划区进行供水、排水、电力、通讯、供气、供热等管线工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第五十一条 在城市、镇规划区内改变建筑物外形和色彩，设置户外广告、店名牌匾、雕塑、围墙、大门、建筑小品及夜景灯光等环境艺术设施的，建设单位或者个人应当向市、县城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
第五十二条 建设工程规划许可证有效期为二年；需要延期的，应当在期满前三十日内向原核发机关申请延期，经批准可以延期一次，期限不得超过一年。未获得延期批准或者在规定的期限内未能取得建设工程施工许可证的，建设工程规划许可证失效。
第五十三条 建设工程开工前，建设单位应当向城乡规划主管部门申请放线，未经放线不得开工。城乡规划主管部门组织放线后，建设单位须严格按照放线位置施工。
多层建筑在基础工程或者隐蔽工程施工前，应当向城乡规划主管部门申请初验。经初验合格后，方可进行基础工程或者隐蔽工程建设。
多层和高层建筑工程施工至正负零时，应当向城乡规划主管部门申请验线，经验线合格后，方可进行主体施工。
市政地下管线敷设后覆土前，应当向城乡规划主管部门申请验线，经验线合格后方可覆土。
建设工程竣工后，城乡规划主管部门组织测绘建设工程用地范围一比五百的地形图。
第五十四条 在城市、镇规划区内城镇建设用地内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当按照本条例规定的程序向市、县城乡规划主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程竣工规划认可证。
在城市、镇规划区内城镇建设用地外进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向市、县城乡规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证。
在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向镇、乡人民政府提出申请，由镇、乡人民政府报市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
办理乡村建设规划许可证应当提交以下材料：
（一）乡村建设规划许可申请；
（二）需要提供选址论证研究报告的建设项目还应当提供选址论证研究报告；
（三）修建性详细规划或者建设工程设计方案规划技术审查意见；
（四）建设工程设计方案及施工图；
（五）建设用地相关证明，占用农用地建设的须一并提供农用地转用审批手续。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。村民住宅建设规划许可证的办理按照省相关规定执行。
第五十五条 建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证规定的规划条件进行建设；确需变更的，必须向市、县城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。
经依法变更的，市、县城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示；建设单位或者个人应当及时将依法变更后的规划条件报土地主管部门备案。
第五十六条 国有土地使用权一经出让，任何单位和个人不得擅自变更规划条件确定的容积率；确需变更规划条件确定的容积率的建设项目，应当按照下列程序进行：
　　（一）建设单位或者个人向城乡规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；
（二）城乡规划主管部门应当组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；
（三）在媒体上进行公示，采用多种形式征求利害关系人的意见，必要时应当组织听证；
（四）经专家论证、征求利害关系人的意见后，城乡规划主管部门应当依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报城市、县人民政府批准；
（五）经市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理后续的规划审批，并及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门；
（六）建设单位或者个人应当根据变更后的容积率向有关土地主管部门办理相关土地出让变更手续。
第五十七条 建设项目因施工或者建设基础设施、公共服务设施和公共安全设施确需进行临时建设的，建设单位应当向市、县城乡规划主管部门申请办理临时用地规划许可证和临时建设规划许可证。临时建设影响近期建设规划或者规划年度实施计划实施以及交通、市容、安全的，不得批准。
临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。
临时建筑物、构筑物不得改变使用性质，不得出租、转让。
第五十八条 建设工程竣工后，建设单位或者个人应当持以下材料向市、县城乡规划主管部门申请规划条件核实：
（一）规划条件核实申请；
（二）选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；
（三）建设工程验线验收技术审查报告；
（四）建设工程竣工核实技术报告。
经核实，符合规划条件的，核发建设工程竣工规划认可证；未取得建设工程竣工规划认可证的，建设单位不得组织竣工验收，房屋权属登记机关不得办理权属登记。
建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送竣工验收有关资料。

第四章 城乡规划的修改

第五十九条 城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关应当组织有关部门和专家定期对规划的实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，形成评估报告报送本级人民代表大会常务委员会和原审批机关备案。
经评估需要对规划进行修改的，组织编制机关应当向原审批机关提出修改申请。
第六十条 城市总体规划和镇总体规划的修改应当依据城乡规划有关法律法规的规定进行。
第六十一条 控制性详细规划修改分为修编、调整和补充。
控制性详细规划修改涉及城市、镇总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。
第六十二条 修编控制性详细规划的，应当对修编的必要性进行论证，并采取论证会、听证会等形式征求专家、利害关系人的意见，向原审批机关提出专题研究报告，经同意后，方可编制修编方案。修编后的控制性详细规划应当按照本条例第十三条、第十六条、第十九条、第二十条的规定报批。
下列情形属于控制性详细规划的修编：
（一）因编制城市总体规划或者专项规划，对已批准控制性详细规划控制区域的功能与布局产生重大影响的；
（二）对局部地段的主要用地结构进行调整的；
（三）对城市规划道路红线（三十米以上）、绿线（不含组团绿地）、蓝线、紫线、黄线控制线进行重大调整和取消的；对公益性公共设施和市政设施用地进行重大调整或者取消的；
（四）规划地块公共设施用地容积率指标调整在百分之五十以上，居住用地容积率指标调整在百分之二十以上的；
（五）对下列城市重要地区的建筑限高的调整：
1、大同古城及其周边二百米范围；
2、历史文化保护区、风景名胜区；
3、城市各级行政中心、公共活动中心以及镇的商业文化中心；
4、城市广场周边和城市主要干道沿线；
5、城市滨水地区及城市公园；
6、火车站、民用机场和客运交通枢纽地区；
7、城乡规划确定的其他重要区域。
第六十三条 调整控制性详细规划的，应当提出调整方案，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家、利害关系人的意见，经原审批机关同意后公布实施，并按照本条例第十三条、第十六条的规定备案。
下列情形属于对控制性详细规划的调整：
（一）三十米及以下城市规划道路的调整，以及因道路调整产生的地块和指标变化的；
（二）红线、绿线、紫线、黄线、蓝线围合控制用地范围之外的用地性质调整；
（三）规划地块公共设施用地容积率指标调整在百分之五十以内，居住用地容积率指标调整在百分之二十以内的，或者其它规划性质用地容积率调整的；
（四）建筑密度、建筑高度在容积率调整范围内相应变化的。
第六十四条 补充控制性详细规划的，报原审批机关备案后公布实施。涉及利害关系人利益的，应当征求其意见。
下列情形属于对控制性详细规划的补充：
（一）按照城市规划管理技术规定，地块用地性质属于建设用地适建范畴的；
（二）将居住、工业用地调整为绿地，或者为满足配套需求，调整为公共服务设施用地，且对周边无不良影响和不增加容积率的；
（三）经相关权益方协商同意，局部调整相邻地块边界的或者按照土地权属调整用地边界的；
（四）按整体街坊由一家单位统一开发建设，在总容量不变、保证居住用地中公共服务设施用地或者组团绿地用地规模不减且具有合理服务范围和保障实施的前提下，对公共服务设施用地、组团绿地位置进行适当调整的；
（五）在总容量不变的情况下，对建筑密度、非城市重点地段建筑高度进行适当调整的；
（六）因城市规划的调整或者因城市基础设施、公益性公共设施建设需要导致已出让地块的大小发生变化，虽规划条件未变，但因规划技术计算导致容积率、密度发生变化的；
（七）经征得相关主管部门同意，对交通和市政等基础设施规模和布局调整，且符合相关规划或者政府要求、满足功能和服务半径要求的；
（八）因道路、河道、电力高压线等工程规划或者实施而局部调整红线、绿线、蓝线、黄线等规划控制线，且在规划总体控制要求基本不变的前提下调整相关地块规划指标的；
（九）原控规因信息收集不全面，与已办理规划手续有矛盾的；因地形图原因造成有关参数不准确或者缺失的；用地边界不准确与土地使用证不吻合的，在核实情况后的控制性详细规划调整。
第六十五条 修改乡规划和村庄规划的，应当按照本条例第二十条规定的审批程序报批。
第六十六条 修改近期建设规划的，应当将修改后的近期建设规划报本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会和原审批机关备案。
第六十七条 经依法审定的修建性详细规划、建设工程总平面设计方案的总平面图不得擅自修改。有下列情形之一的，经城乡规划主管部门批准后可以进行修改。
（一）调整住宅户型、住宅平面尺寸的；
（二）建设过程中发现地下文物、人防设施、地质灾害的；
（三）增加公共设施、公共绿地的；
（四）城市规划实施和重点工程需要调整的。
在批准前，城乡规划主管部门应当采取征求意见会、听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第六十八条 已建成的建筑物、构筑物的规划使用性质不得擅自变更。需要变更的单体建筑物、构筑物规划使用性质的，应当向城乡规划主管部门提出书面申请。城乡规划主管部门应当采取征求意见会或者听证会等形式，听取利害关系人的意见，同意变更的，办理规划变更手续。

第五章 监督检查

第六十九条 市、县人民政府及其城乡规划主管部门应当建立监督检查机制，加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查，监督检查情况和处理结果应当向公众公开，接受公众监督。
第七十条 各级人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会或者镇、乡人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。
第七十一条 依照本条例规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定书或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。
城乡规划主管部门违反本条例规定作出行政许可的，上级城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。
第七十二条 市、县城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：
（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；
（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；
（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
城乡规划主管部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。

第六章 法律责任

第七十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，按照有关法律、法规的规定予以处罚：
（一）依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的；
（二）超越职权或者对不符合法定条件核发规划许可证件的；
（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发规划许可证件的；
（四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程规划设计方案的总平面图予以公布的；
（五）同意修改修建性详细规划、建设工程规划设计方案的总平面图前未采取征求意见会、听证会等形式听取利害关系人的意见的；
（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。
第七十四条 县级以上人民政府有关部门有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准、核准文件的；
（二）未依法在国有土地使用权合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；
（三）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位颁发国有建设用地划拨决定书的；
（四）对未依法取得建设工程规划竣工认可证的建设单位办理房屋权属登记的。
第七十五条 违反本条例规定，城乡规划编制单位有下列行为之一的，由项目所在地市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，处以合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，由原发证机关并处责令停业整顿、降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）超越资质等级许可的范围，承揽城乡规划编制业务的；
（二）违反国家、省有关标准编制城乡规划的；
（三）违反上位规划编制城乡规划的；
（四）违反规划条件编制修建性详细规划的。
未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止违法行为，依照前款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第七十六条 工程设计单位违反本条例规定编制建设工程设计方案和施工图的，由项目所在地城乡规划主管部门责令限期改正，处以合同约定的设计费一倍以上二倍以下的罚款。
第七十七条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由市、县城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款：
（一）占用铁路、公路、机场、道路、公共停车场等用地进行建设，影响交通的；
（二）占用管道设施、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、垃圾填埋场及焚烧厂、核电站、污水处理厂、净化水厂、燃气调压站、换热站、热力站等市政基础设施用地进行建设，影响市政基础设施正常运行的；
（三）占用防汛通道、消防通道、机场净空、河道进行建设影响安全的；
（四）占用水库、水源保护地、林地、自然保护区等自然资源保护用地进行建设，影响自然资源保护的；
（五）在大同古城内或者占用历史文化保护区及其环境协调区进行建设，影响历史文化和历史环境保护的；
（六）占用绿地、广场等进行建设，影响生态环境和市民休憩的；
（七）占用教育、文化、体育、医疗、公共交通、行政办公等公共服务设施用地进行建设，影响公共服务设施正常运行的；
（八）其他占用依法保护的用地进行建设，影响城市规划实施的。
第七十八条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市、县城乡规划主管部门责令停止建设；可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。逾期不采取改正措施或者无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
前款所指可以采取改正措施的违法建设工程，应当符合下列条件：
　　（一）处于城乡规划确定的建设用地范围内，且不影响控制性详细规划实施的；
　　（二）不危害公共安全、公共卫生，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；
　　（三）不违反城乡规划确定的自然与历史文化资源保护要求的；
　　（四）没有引起相邻纠纷、不良社会影响，或者经过改正后可以消除的；
　　（五）市、县人民政府规定的其他条件。
施工单位违反本条例规定进行建设的，在收到城乡规划主管部门责令停止建设的决定后继续施工的，由项目所在地城乡规划主管部门处工程合同价款百分之一以上百分之三以下的罚款。
第七十九条 违反本条例规定，未按照建设工程规划许可证的规定擅自变更建筑物使用性质的，由市、县城乡规划主管部门责令停止建设；可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，责令限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。逾期不采取改正措施或者无法采取改正措施消除影响的，责令限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第八十条 违反本条例规定，擅自变更规划的建筑物、构筑物外立面造型、色彩或者不按规划条件设置户外广告、店名牌匾、雕塑、夜景灯光、围墙、大门、建筑小品等环境艺术设施的，由市、县城乡规划主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由城乡规划主管部门强制更改或者拆除，更改、拆除费用由违法者承担。
第八十一条 违反本条例规定，未配建中小学、幼儿园、社区管理用房、社区文化体育设施、机动车停车场位的，由市、县城乡规划主管部门责令限期配建；逾期不配建的，不得进行竣工验收。
第八十二条 违反本条例规定，在城市、镇总体规划确定的建设用地内的城中村擅自建设的，由镇、乡人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，责令拆除。
第八十三条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇、乡人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，责令拆除。
第八十四条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准的内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的；
（四）改变临时建筑物、构筑物使用性质或者出租、转让临时建筑物、构筑物的。
第八十五条 违反本条例规定，建设单位未在施工现场公示规划许可证件和经批准的修建性详细规划或者建设工程设计总平面图的，由市、县城乡规划主管部门责令限期公示；逾期不公示的，处一万元以上三万元以下的罚款。
第八十六条 未经放线、验线，擅自进行建设的，由市、县城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，并处五万元以上十万元以下的罚款。
第八十七条 违反本条例规定，建设单位或者个人未按规定报送有关竣工验收资料的，由市、县城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。
第八十八条 城乡规划主管部门对违法建设作出责令停止建设的决定后，建设单位或者个人拒不停止建设的，城乡规划主管部门应当书面通知供水、供电单位停止对施工场地供水、供电。供水、供电单位接到通知后，应当及时断水、断电。
　　第八十九条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城乡规划主管部门应当向本级人民政府报告，人民政府应当责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。强制拆除的费用由违法当事人承担。
第九十条 城乡规划主管部门在对违法建设处理结案前，可以暂不受理相关违法建设单位或者个人的其他规划许可申请。

第七章 附 则

第九十一条 本条例自2011年3月1日起施行。《大同市城市规划管理办法》同时废止。